„Nem egy másik jogrend lép életbe, hanem a béke jogrend egészül ki a rendkívüli intézkedések jogával”
Új jogrend megteremtése
Új jogrend megteremtésére számos lehetőség áll rendelkezésre és az elhatárolás szempontjából meg lehet különböztetni azt, hogy az állam maga idézi elő az új jogrend megváltozását és ezzel jogi cselekményt eszközöl, vagy egy olyan ’külső’ hatásra, mely – államtól, hatalomtól, politikától – független esemény, ami képes előidézni a változást és nem tekinthető jogi cselekménynek. Utóbbira leginkább jellemző, hogy egy már fennálló jogrend erőszakosan kerül lerombolásra, majd egy új jön létre. Ilyen formán ezt a folyamatot tekintjük forradalomnak. A forradalom mindig átmenetet képez két jogrend között, mely által felmerül az a kérdés, hogy melyik – a régi vagy az új – jogrend alapján minősítik jogtalannak. A forradalom természetéből adódóan logikailag csak egyetlen esetben lehet jogellenes, ha maga a forradalom sikertelen, hiszen ebben az esetben – mint magából a definícióból következik – nem épül ki új jogrend, mely legitimmé tenné a cselekményt, ebben az esetben ’csak’ felkelés vagy lázadás történik. Forradalom sikeressége esetén nem beszélhetünk jogi cselekményről, hiszen sikeressége esetén a régi jogrend azonnal megszakad és saját ’erejéből’ teremt újat, amelynek forrása is lesz egyben. A fentiekből következik, hogy nem történik ex factis jus oritur.
Carl Schmitt szerint a „szuverén az, aki a rendkívüli állapotról dönt”. Rendkívüli állapot bevezetéséhez nélkülözhetetlen a különleges jogrend életbeléptetése. Habár szélsőséges esetnek számít, ilyen esetben felfüggesztik/felfüggeszthetik akár a teljes aktuális jogrendet is. Azonban ellentétben az eredményes forradalom következményeként létrejött új jogrenddel, amikor jogi cselekményről nem beszélhetünk, itt az aktuális politikai hatalom fennmarad, és az érvényben lévő jogrend vagy különleges jogrend biztosít lehetőséget, a különleges hatalommal történő irányításhoz.
Ahogy a fentiekből is láthatjuk, új jogrend bevezetése vagy akár csak ideiglenesen történő alkalmazásának lehetősége legitimitást nyerhet – és kell is, hogy nyerjen – az aktuális jogrendből.
Mitől nem általános a különleges?
Kádár Pál négy pontban foglalta össze a kivételes hatalom, különleges jogrend ismertetőjegyeit, melyek az alábbiak:
„1. Jogállami keretek, mint feltétel – checks and balances, rule of law
2. Ideiglenes jellegű hatalmi centrum kialakítása, többletjogosítványok
3. Fenyegetés és célhoz kötöttség – az állam önvédelme és az alkotmányos
keretek szerinti normál működés helyreállítása
4. Rendkívüli intézkedés joga, alapjogok korlátozhatósága”
„A minősített időszakok általános jellemzője, hogy az állam életének rendes működését, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát külső vagy belső társadalmi, illetve természeti veszély fenyegeti, és ezen veszélyek elhárítására, következményeinek felszámolására a rendkívüli jogrend eszközei vehetők igénybe.”
Mielőtt választ adnánk arra, hogy mi különbözteti meg a ’különlegest’ az ’általánostól’, érdemes azt az alapvetést lefektetni, hogy ’normál’ körülmények közt egy adott jogállamban érvényesül a hatalommegosztás és a hatalmi ágak szétválasztása. Azonban egy rendkívüli helyzetben az előbb említett alapvetésekben eltolódások következnek be. Erre való tekintettel az adott szabályozásban figyelembe kell venni a szükségesség és arányosság követelményét és törekedni az alapvető értékek és ezek védelméhez szükséges eszközök közti optimális egyensúlyra. Továbbá elengedhetetlenek azon törvényi és alkotmányos keretek, melyek egy ’normál’ időszakban meghatározzák az állam működését.
Amennyiben feltételezzük, hogy ’normál’ állapotban a jogállamiság kritériumai teljesülnek, akkor elmondható azon alapvetés is, hogy az érvényben lévő jogrend a társadalom ’normál’, általános életszituációit rendezi, szabályozza. Ezt lehet, és mind inkább kell is az alapvető tézisnek tekinteni. Az ettől való eltérés egy bizonyos szint után már különleges állapotnak számít, számíthat, ahol a társadalom biztonsága, fenyegetettsége kellően kibillen abba az irányba, ahol már speciális szabályokra van szükség a biztonság fenntartásához. Azonban ezen új szabályok végső célja és működtetése nem lehet más, mint hogy visszatérjen a társadalom ’általános’ szabályozásához. Az általános jogrendnek el kell ismernie, hogy vannak olyan határszituációk, amikor ’új’ jogrendet kell életbe léptetni, a különleges jogrendben pedig meg kell határozni ezen jogrend végét. A különleges jogrendben is érvényre kell juttatni a jogállamiság szabályait – végső esetben minimális kritériumait –, hiszen enélkül a legtöbb szankció vagy éppen megengedő vagy tiltó norma, veszítené el súlyát, melyek ’normál’ állapotban az állam és a társadalom biztonságos, erkölcsi egyensúlyát képzik. A kivételes jogrend bevezetésekor mindig a biztonság vagy a szabadság kettőse kerül mérlegelésre. Ennek okán megfigyelhető, hogy egy társadalom, minél jobban ki van téve külső fenyegetésnek, járványnak, háborúnak, annál inkább hoz áldozatot a szabadság oltárán. Ezen okból kifolyólag több honvédelmi törvény is született a 20. században Magyarországon, melyet a következőkben fogunk áttekinteni.
A kivételes hatalommal kapcsolatos rendelkezések szempontjából a 20. század története két nagy szakaszra osztható. A század első felében, 1912 és 1944 között a második világháborús törekvések, majd az 1945 utáni, az önálló magyar állam újjászervezéséért folytatott küzdelem által életre hívott dinamikus szabályozási szakasz, melynek csúcspontja az 1939.évi II. törvénycikk (továbbiakban: Hvt.) 1939-es kodifikációs vívmánya volt. Ezzel szemben az 1944-től 1989-ig tartó időszak statikus időszak volt, kevés jogi fejlődéssel, melyben a jogalkotók beérték a Hvt. foltozgatásával.
1912 előtt
Az általunk tárgyalni kívánt időszak bemutatásához mindenképp fontos a történeti áttekintés, amit az 1848/49-es szabadságharctól indítunk egészen a 20. századdal bezárólag. A forradalmi hullám hazánkat sem kerülte el, 1848. március 13-án Bécsben, az alsó-ausztriai rendi tartománygyűlésen tömegdemonstrációra került sor. A nép, a városvezetés és a tartománygyűlés együtt lépett fel az udvar előtt, követelve az alkotmány megadását és Metternich azonnali menesztését. Ebben nagy szerepet játszott Kossuth március 3-i felirati beszéde, amelynek német fordítása Bécsben röplapokon jelent meg, ezzel is fokozva a közhangulatot, és követelve az alkotmány kiadását. Ezen demonstrációra válaszul a nép közé lőtt a katonaság, majd barikádokat emeltek. A külvárosokban élő emberek lázadásba kezdtek, majd gyárrombolásokba, és gyújtogatásokra került sor. Ezzel kimondható, hogy Bécsben kitört a forradalom. Metternichet menesztették, ígéretet tettek az alkotmányra, megkezdték a nemzetőrség szervezését, és sajtószabadságot hirdettek.
István nádor elindult Pozsonyba: hogy ott mentse a még menthetőt, március 14-én összehívatta a főrendeket, majd elfogadtatta velük Kossuth felirati javaslatát. A feliratot száztagú küldöttség vitte az uralkodóhoz. Március 15-én délelőtt gőzhajóval indult Bécsbe a küldöttség. Az ezt követő estén utoljára ült össze a birodalom vezető szerve, az államértekezlet, hogy megtárgyalja a ’magyaroknak’ nyújtandó engedményeket. A tanácskozáson a főhercegek és főméltóságok elutasító álláspontja győzedelmeskedett, amikor megérkeztek az első hírek arról, hogy Pesten is forradalom tört ki.
A pesti forradalom hírére Bécs engedett Pozsony követeléseinek. István nádor március 17-én V. Ferdinánd királytól szóbeli felhatalmazást kapva Batthyány Lajost miniszterelnökké nevezte ki, így realizálta, és visszafordíthatatlanná tette az uralkodói ígéreteket. A küldöttség diadallal tért vissza Pozsonyba. Itt március 18-tól törvényalkotó munka vette kezdetét.
Március 28-án Bécsből – a konzervatív ellenállás egyelőre utolsó próbálkozásaként – a két legfontosabb törvény, a jobbágyfelszabadítás és a felelős kormányzat ügyében lényegi módosítást igénylő királyi leirat érkezett, továbbá szorgalmazták, hogy Magyarország adjon katonákat, és vállaljon részt az államadósságból.
Április 11-én került sor Pozsonyban, a király jelenlétében a törvények uralkodói szentesítésére, kihirdetésére, és ezzel az utolsó rendi országgyűlés bezárására. A régi, nyolcszáz éves, feudális Magyarország nem létezett többé. A Helytartótanács, a Kancellária befejezte működését. Az ország irányítását felelős kormány vette át.
Ostromállapot, mint különleges jogrend
Visszakanyarodva a ’48-as forradalmi hullámot megelőző eseményekhez, Magyarországon az 1840-es évek végén erősödött fel a kivételes hatalom szabályozásának igénye, melynek kiváltó oka Horvátország elszakadása, illetve a szerbek függetlenedése. Két törvényjavaslatot is benyújtottak, közte a Deák Ferenc nevéhez köthető, 1848 nyarán elkészített ’Vésztörvény lázadás esetére’ című törvényjavaslatot, melyben az akkori kifejezéssel élve az ostromállapot, mint ’különleges’ jogrend került volna szabályozás alá. Leszámítva az igazságszolgáltatást és a rögtönítélő bíráskodást, átfogó törvényi szabályozásra nem került sor. E szabályozásokat 1849. február 13-án fogadta el a képviselőház.
1849 szeptemberében Kossuth javaslatára megválasztották a vele együtt hat tagú Honvédelmi Bizottmány tagjait, amelynek feladata a kormány ügyeit egyedül intéző Batthyány és a Ház közötti közvetítés segítése volt. Kossuth elnöksége alatt átalakította a Bizottmány működésének struktúráját, és meghatározta a tagok feladatát, a munkarendet. A Bizottmány –szemben egy minisztériummal – nem tartozott az országgyűlésnek felelőséggel, így olyan döntések születhettek, amelyeket Kossuth kezdeményezett a Honvédelmi Bizottmány árnyékában és ezzel gyakorlatilag teljhatalmat biztosított saját maga számára.
Kormánybiztos/Honvédelmi Bizottmány
A kormánybiztosok, és a Honvédelmi Bizottmány létrehozásával – igaz kezdetlegesen – keretek közé szorították a kivételes hatalom politikai döntéseit. 1849 tavaszán nyerte el ’alkotmányos kereteit’ az olmützi alkotmány révén V. Ferdinánd 1848-as deklarációja, mellyel feloszlatta az országgyűlést és Magyarországot hadi törvények alá vonta. Rendelkezett többek közt arról, hogy a császár jogosult átmeneti, ideiglenes szabályokat alkotni.
„87. § Ha a birodalmi vagy tartományi gyülés nincs egybegyülve, és sürgetős, a törvényekben előre nem látott rendszabályok szükségesek, melyeknek halasztása a birodalomra vagy koronatartományra nézve veszélylyel járna: a császár fel van jogositva a szükséges intézkedéseket a ministerium felelőssége mellett, ideiglenes törvényerővel megtenni, de azon kötelezettséggel, hogy aziránt a birodalmi vagy illetőleg tartományi gyülésnek az okokat és eredményeket előterjeszsze.”
Út az 1912. évi LXIII. törvénycikkig
A forradalmi hullámot követően 1867-től eltolódás következett be a végrehajtó hatalom irányába, melyben az uralkodót megillető hadügyi felségjogok jelentős szerepet kaptak. Ennek ellenére megvolt a megfelelő kontroll a véderő szabályozás irányából.
A kiegyezéssel, vagyis az 1867. évi XII. tc.-kel az osztrák-magyar viszony új alapokra helyeződött, a Habsburg Birodalom immár két államból állt: a Magyar Királyságból és az Osztrák Császárságból. Mindkét országnak volt saját parlamentje, kormánya és közigazgatása, az állami szuverenitás valamennyi attribútuma felett egyik sem regnált. Ugyan az Osztrák-Magyar Monarchia egyközpontú állam maradt, de az államélet szempontjából az alábbi három alapvető ügykör közös lett, úgy, mint a külügy, a hadügy és a pénzügy. Tulajdonképpen az uralkodó személyén túl, aki egy személyben volt osztrák császár és magyar király, közös ügyek is összekapcsolták. A közös miniszterek közül a hadügyminiszter nem, de a külügyminiszter és a pénzügyminiszter mindig magyar volt. A közös hadügyminiszternek a hadsereg irányítására nem, míg a hadügyi igazgatásra kiterjedt a hatásköre.
A kiegyezéstől egészen az első világháborúig tartó időszakot a „boldog békeidőknek” emlegeti több ízben a szakirodalom, ahhoz, hogy tisztább képet kapjunk arról, hogy milyen körülmények sürgették az 1912. évi LXIII. törvénycikk a háború esetére szóló kivételes intézkedésekről megalkotását, érdemes megvizsgálni milyen folyamatok zajlottak Európában ekkor, amelyek már előre vetítettek egy minden eddiginél nagyobb háborút.
Boldog békeidők?
Az 1900-as évek derekán Magyarország politikai, gazdasági és társadalmi szempontjából aktuális kérdéssé vált, hogy a Monarchia része tud-e, akar-e maradni. Lehetőségként merült fel, hogy a Monarchia esetlegesen szakít Németországgal, illetve valamiféle szövetségre lép Oroszországgal, mivel a teljes külpolitikai elszigetelődést mindenképp el kellett kerülni.
Az Oroszországgal való szövetséget elvetették, így a németek felé orientálódó erős külpolitika lett az egyetlen járható út. Ezt az irányt erősítette az a tény is, hogy az 1870-es évektől nem került kidolgozásra erős stratégiai koncepció egy német támadás esetére.
Olaszország komolyan fontolóra vette Dél-Tirol, Trieszt és a dalmát partvidék megszerzését, mellyel szálka lett a Monarchia szemében. Ennek okán a Monarchián belül Olaszország ellenségessé vált. További veszélyek fenyegettek a külpolitikában Szerbia irányából is, amikor I. Sándor királyt meggyilkolták, így elvesztve egy a Monarchiával jó kapcsolatot ápoló uralkodót. Trónra lépését követően Karadjordjevic Péter az oroszokkal egységben kívánta megvalósítani a nagyszerb birodalom létrehozását. Ezzel a Monarchia joggal tekintett rájuk potenciális ellenségként, hiszen Bosznia-Hercegovina és Dél-Magyarország szerbek által lakott területei egyértelműen potenciális célpontjaivá váltak a szerbeknek.
Az 1900-as évek elejére gyengülni kezdett a Hármas Szövetség is, mely magába foglalta Romániát is. A román külpolitika érezhetően monarchiaellenesnek hatott, bár a szövetséget nem akarták felmondani, hiszen ekkor még kellőképpen tartottak az oroszoktól.
Ebben a zavaros külpolitikai helyzetben kellett mérlegelni a Monarchián belül egy esetleges háború megindítását. Conrad von Hötzendorff báró, a vezérkar főnöke hirdette, hogy mielőbb lépni kell, hiszen most még a fent említett országok kellően gyengék, ám ha szövetségre lépnek valamilyen formában, akkor hatalmas túlerővel fognak rendelkezni. Számításba vette azt a tényt is, hogy még Oroszország nem erősödött kellőképpen vissza a japán vereségtől.
„Előbb le kell számolnunk Olaszországgal, hogy szabad kezünk legyen a Balkánon, mert az olaszok arra dolgoznak, hogy a Monarchiát olyankor támadják meg, amkor a Balkánon vagyunk elfoglalva.” (Conrad von Hötzendorff báró levele Alois Lexa von Aehrenthal külügyminszterhez)
1908-ban bekebelezték Bosznia-Hercegovinát. Ugyan ezt diplomáciai sikerként lehetett értékelni, azonban a Monarchia elszigetelését okozta és erősítette az antant hatalmak szövetségét. Magyar részről a Wekerle-kormány egyetértését fejezte ki az annektálással kapcsolatban.
Az 1910-es évek elején már domináns szereplőként lépett fel Oroszország, és létrejött a balkáni szövetség szerb-bolgár, Montenegró, és Görögország részvételével. Ezzel újabb fenyegetést gerjesztett a Monarchia irányába.
A boldog békeidőkben történt európai és orosz mozgolódás egyértelmű fenyegetés volt Magyarországra és a Monarchiára nézve, elkerülhetetlenné téve azt, hogy egy egységes haditörvény (különleges hatalomra vonatkozó törvény) elkészítésére kerüljön sor, felkészülve az esetleges fenyegetések háborúvá válására.
Az 1912-t megelőző időszakban, mind osztrák, mind magyar részről igény mutatkozott a különleges hatalom jogszabályi keretek közé történő kidolgozására. Komolyabb áttörés azonban nem történt, és csak esetleges jelleggel történtek szabályozások, leginkább a honvédelem és a közigazgatás területén. Magyarországon kiemelendő az 1868. évi XL. törvény a véderőről, melyben kiemelt szerepet kapott az állami erőszakszervek felhatalmazása a külső fenyegetésekkel szemben, és a belső biztonság megtartása céljából. A honvédségről szóló 1868. évi XLI. törvénycikk egy szélesebb utasítási jogkört hozott létre a karhatalomra vonatkozólag. Az ezt követő időszakban születtek törvénycikkek, amelyek inkább apróbb morzsáinak tekinthetők a kivételes hatalomnak (lásd a törvényhatóságról szóló 1886. évi XXI. törvénycikk 64–65. §), azonban továbbra is elmaradt az egységes szabályozás.
A különleges jogrend első átfogó magyar szabályozása: 1912. évi LXIII. törvénycikk
„[M]it ér az nekünk, ha ideiglenesen nem szoritják meg polgári és alkotmányos szabadságainkat, nem kényszeritenek bennünket a legnagyobb áldozatokra, hogy elejét vegyék a veszedelemnek, ha mulasztás folytan ránktör az ellenség és végleg kifoszt bennünket mindenből, a mit megkimélt a saját kormányunk.”
Magyarországon 1912 óta létezik a különleges jogrendre vonatkozó szükséges szabályozás. A törvénycikk szűk területre korlátozódott, mely a háborús helyzetre és a háborúra való felkészülést jelentette. „1. § Háboru idején, sőt ha szükséges, már a háború fenyegető veszélyének okából elrendelt katonai előkészületek esetében is…” A kormány részéről jelentős változás volt, hogy a katonai hatóság helyett a polgári hatóságra bízta a kivételes hatalom gyakorlását. „2. § A kivételes hatalomból folyó intézkedések körét, hatályuk területét és hatályba lépésük időpontját a ministerium állapitja meg”. A polgári hatáskör lehetőséget biztosított a rendeleti úton történő kormányzáshoz, amely így a fenyegetés időszakában legitimációt nyert a polgári alkotmányosság keretei között. A kivételes hatalom időbeli hatályát már korlátozták és a végét a háború befejezéséhez kötötték.
Kiteljesedett a már 1848–49-ben bevezetett kormánybiztosi intézmény is, melyek közvetlenül a kormánynak voltak alárendelve. A kormánybiztosok elsődleges feladata a közigazgatási feladatok végrehajtása. „4. § Az ezen a törvényen alapuló közigazgatási feladatok végrehajtására a ministerium kormánybiztosokat nevezhet ki, a kik csak magyar honos polgári egyének lehetnek.”
Fontos kiemelni, hogy az 1912. évi LXIII. törvénycikkben már megjelentek az alapjogi korlátozások is. Ezeket a területeket a következőkben csak felsorolás jellegűen említem:
-
- Helyi önkormányzáshoz való jog
- Jogorvoslathoz való jog
- Külföldre utazáshoz való jog
- Szabad mozgás és tartózkodási hely szabad megválasztása
- Tulajdonhoz való jog
- Vállalkozáshoz való jog
- Személyi szabadsághoz való jog
- Magántitok védelméhez való jog
- Szabad véleménynyilvánítás joga
- Egyesülési jog
- Gyülekezési jog
- Polgári eljárásjogi garanciák
- Büntetőjogi garanciák
Az 1912. évi LXIII. törvénycikkben már jól kirajzolódik az a felismerés, hogy a korszakra jellemző fenyegetések szükségessé teszik, hogy felfüggesztésre tudjanak kerülni, akár részlegesen is jogállami garanciák (szabályozott körülmények közt), és kellően gyors és hatékony döntések születhessenek a polgári alkotmányosság keretrendszerében.
Az 1912. évi LXIII. törvénycikk hatálybalépését követően 1914 nyarán került sor a törvénycikk által felhatalmazott rendeletek kiadására, melyeket egyre gyakrabban követtek újabbak.
1914. július 28-án az Osztrák-Magyar Monarchia hadat üzent Szerbának, és elkerülhetetlen lett a háború. Mivel a Kit. a korhoz mérten átfogó szabályozást nyújtott, ezért a törvénykezés rendszeres hivatkozási alapja lett és átfogta a mindennapok szabályozását. Ennek megfelelően többszöri módosítására is sor került.
Háborús előkészület
Már a dualizmus idején a személyes szabadságra kialakított feltételrendszer a korszak második felében megszorítást szenvedett a negatív irányú világpolitikai változás, és az első világháború közelsége miatt. Az 1914. évi L. törvénycikk a háború esetére szóló kivételes intézkedésekről alkotott 1912: LXVIII. törvénycikknek kiegészítéséről 10. §-a az állam biztonsága érdekében felhatalmazást adott a végrehajtó hatalomnak arra, hogy rendeleti úton intézkedhessék a polgárai mozgásszabadságáról.
Kiemelt fontosságúvá vált a kivételes hatalmi törvény, hiszen mind garanciát, mind legitimációt adott a jogállami keretrendszeren belül. Összegezve tehát a kiegyezéstől egészen az I. világháborúig egy fejlődési ív jellemezte a hadügy, illetve ezen belül is a különleges jogrend szabályozását, ám a háború ezt a folyamatot megtörte és nem jutott el a jogalkotás a kiteljesedéshez.
A magyar szabályozás eltért az osztrák vagy akár a német modelltől, hiszen a katonai közigazgatás nem lett alárendelve a polgárinak. Inkább tekinthető mintának a francia vagy angolszász gyakorlat. Bár korlátozások mellett, de azokon a területeken, amelyek nem közvetlenül érintettek a háborúban, a polgári közigazgatás működik. Később az első világháború lezárása azzal is járt, hogy az addigi osztrák-magyar közös hadügyi rendszer, stratégia tarthatatlanná vált a dualista államrendszer összeomlásának köszönhetően. Magyarországnak, mint vesztes államnak, Trianon súlyának, a kisantant általi fenyegetés hatására, egy teljesen új hadügyi stratégiát kellett tervezni, mely magába kellett, hogy foglalja az újraszabályozását is.
A kiegyezést követően, a közel fél évszázados nyugalmi időszak után, 1914 nyarától 4 évig tartó véres háború vette kezdetét, majd ezt követően forradalmak, majd ellenforradalomtól kísért időszak követte.
1918 után
Az első világháború és a forradalmi időszak végpontja az 1920-as trianoni békeszerződés volt, amely egy új korszak kezdetét jelentette az ország történelmében. Ez azt jelentette, hogy a réginél sokkal kisebb – etnikai, nyelvi szempontból viszont jóval homogénebb – Magyarország jött létre.
1917 végén a központi hatalmak hadi sikereinek, valamint Oroszország összeomlásának köszönhetően, 1918 első felében úgy látszott, hogy Németország és szövetségesei lesznek a háború győztesei. Ez megmutatkozott a szovjet-orosz bolsevistákkal 1918. március 3–án aláírt breszt-litovszki békében, és a megvert Romániával 1918. május 7–én megkötött bukaresti békében. A bukaresti béke értelmében a magyar-román határ a Kárpátok gerincéről a hegyvonulat román lábaihoz került, tehát Magyarország, illetve a Monarchia növelte területét mintegy 16 ezer négyzetkilométerrel.
Az 1917-es év áprilisa hozott fordulót, amikor 6–án az Egyesült Államok hadba lépett. Ennek hatása a későbbiekben volt csak kimutatható az antant javára.
1918 nyarán a nyugati és a balkáni fronton áttörték a német vonalakat az antant hadseregek, így szeptember végén a bolgárok, majd ezt követően októberben a törökök is letették a fegyvert. Tisza István 1918. október 17–én jelentette be a parlamentben, hogy a ’háborút elvesztettük’.
1918. október 23-áról 24-ére virradó éjjel megalakult a Magyar Nemzeti Tanács. Ennek alapító pártjai voltak a Károlyi-féle Függetlenségi Párt, az Országos Polgári Radikális Párt és a Magyarországi Szociáldemokrata Párt. Rajtuk kívül képviseltették magukat egyes fővárosi értelmiségi csoportok is. Az ellenkormányként viselkedő testület elnökévé Károlyi Mihályt tették meg, programjának megfogalmazására Jászi Oszkárt kérték fel, amely 26–án jelent meg. Követelte a háború azonnali befejezését a 12 pontos kiáltvány, az ország függetlenségének megteremtését, mélyreható nemzetiségekkel való megbékélést az ország területi integritásának sérelme nélkül és a demokratikus reformok bevezetését.
A kódex: 1939. év II. törvénycikk
A Kit. értelmében a különleges jogrend maximum a háború végéig maradt volna érvényben, azonban többször meghosszabbították a hatályát, elsősorban annak a felismerésnek okán, hogy így az ország újjászervezését jobban elő lehet segíteni.
Ami a különleges jogrend talán egyik legfontosabb céljaként kell, hogy megjelenjen, a cél nem lehet más, mint az ’általános’ jogrend visszaállítása, a háború után ez gyakorlatilag kivitelezhetetlennek tűnt. Ennek hozadéka lett, hogy gyakorlatilag a kivételes jogrend általánossá vált. A 20-as évek elején egyértelművé vált, hogy a kivételes hatalom által biztosított ’előnyökre’ az akkori hatalomnak szüksége van. Mivel a törvény egyértelműen rendelkezik az időbeli hatályról, így a Bethlen-kormány úgy tudta elérni a szabályozás fenntartását, hogy egy a költségvetési törvénybe a Kit.-re épülő rendeletalkotási jogot adott kvázi időbeli korlát nélkül.
A 30-as évek elején felmerült, hogy a parlament törvényalkotó szerepét szűkíteni kell a hatékonyabb kormányzás érdekében. Erre az 1931. évi XXVI. tc. által került sor, mely jelentősen kibővítette a kormány rendeletalkotási jogkörét. Eszerint minden olyan kérdést saját hatáskörében szabályozhatott a kormány, amelyet szükségesnek talált a költségvetés egyensúlyának és az ország gazdasági stabilitásának megőrzése érdekében. A kormánynak mindössze annyi kötelezettsége volt, hogy folyamatosan tájékoztatnia kellett az országgyűlés két házából létrehozott bizottságot gazdaságpolitikájáról. A kormány egy évre kapta a felhatalmazást, de ezt később folyamatosan meghosszabbította a törvényhozás és így állandósult. Ez a lépés természetesnek tűnt a válság éveiben, de később már semmi sem indokolta fenntartását.
1932 őszén Gömbös Gyula kormányfőségével sajátos helyzet alakult ki. Megbomlani látszott az addigi hatalmi helyzet, a miniszterelnök nem kapta meg a párt irányítását, ez továbbra is Bethlen kezében volt. Gömbös kormányra kerüléséért cserébe ugyan számos kompromisszumra kényszerült, azonban nem adta fel régi fajvédő nézeteit. Céljai között fontos szerepet töltött be a Nemzeti Egység Párt központosított tömegszervezetté való átformálása, és egyéb radikális reformtervek. A társadalom gazdasági tevékenységek szerinti, olasz mintájú korporatív szervezetekbe tömörítése.
1935-ben a Nemzeti Egység Pártja (továbbiakban: NEP) Gömbös irányítása alá került, ráadásul politikai összetételében is átalakult, Bethlen távozott a pártból, a szélsőjobboldali szárny megerősödött. A belpolitikai erőviszonyok átalakulása következtében a diktatórikus fordulat megakadályozása vált központi kérdéssé.
A politikának a gyakorlati megvalósulását jelentette az 1937–38 folyamán keresztülvitt alkotmányjogi reformcsomag. A választójog teljesen titkossá tételét nem lehetett tovább halogatni, de a várható következményeket a politikai rendszer más elemeinek a megerősítésével kívánták ellensúlyozni.
A kormányzói jogkört tovább bővítették, kiterjesztették a kormányzó halasztó erejű vétójogát (szuszpenzív vétójog): két alkalommal is visszaküldhette a törvényjavaslatokat, mindegyik esetben 6 havi gondolkodási idő mellett. Megszűnt annak a lehetősége, hogy jogsértés esetén az országgyűlés felelősségre vonhassa. Ha kétszeri halasztó vétó utáni egyeztetés sikertelennek bizonyult, akkor az adott kérdésről a két Háznak együttes ülésen, titkos szavazással kellett döntenie. A sort a választójogi törvény zárta, amely egyik oldalról minden szavazó számára biztosította a titkosságot, de szűkítette a választójogosultak körét, és még aránytalanabbá tette a mandátumok elosztását.
További változást hozott az 1939. évi II. tc. vagy honvédelmi törvény, amely háború vagy háborús veszély esetén rendeletkiadási jogot biztosított a kormánynak a honvédelemmel összefüggő minden kérdésben.
Teleki új házszabályreformot fogadtatott el. Először a plénum elé terjesztik a törvényjavaslatot, ahol általánosságban tárgyalják, ezután átkerül a bizottságokhoz, ahol a javaslatot végleges formába öntik és itt döntenek a módosító indítványok sorsáról. Ezt követően ismét a plénum elé kerül, amely a bizottsági álláspontok ismertetése után ’vita nélkül szavazna az egyes paragrafusokról’. A változások alapvető strukturális változásokat jelentettek az addigiakhoz képest, melyek egyértelműen a parlament hatalmi jogosítványait szűkítették tovább érdek- és véleményütköztető, ellenőrző és felelősségre vonó funkciója szempontjából. Azonban néhány régebbi kérdésre nem jelentett megoldást a házszabályreform.
Imrédy 1938 őszén bejelentette, hogy rendeletekkel kíván kormányozni, és a házszabály teljes revízióját, azonban a képviselők nagy része nem támogatta, és kénytelen volt lemondani, de külpolitikai okokból a helyén tudott maradni. A védrendszeri törvényekre alapozva, egy teljesen új szellemiségben született meg az 1939. év II. törvénycikk, melyet az Imrédy-kormány nyújtott be 1938. december 7-én és 1939. március 11-én hirdettek ki, ezzel megteremtve azt a lehetőséget, hogy a kormány bevezethesse a kivételes hatalmat és a hadsereg befolyását növelje. Alapjaiban megfigyelhető, hogy a törvény nagy mértékben építkezett az 1912-es szabályozásra, azonban a kivételes hatalom korlátjai jóval ki lettek szélesítve. Az elmúlt 60 év legteljesebb hadügyi jogági reformjára került sor. Ez tekinthető az első honvédelmi kódexnek, annak köszönhetően, hogy már a korábbi szabályozások minden előnyét összefogta és a honvédelmi alkotmányjog alapjaként szolgált. Legfőbb vívmánya, hogy megszervezésre került a Legfelsőbb Honvédelmi Tanács (továbbiakban: LHT).
„Az LHT feladatai közé tartozik továbbá mindama – az országvédelem szempontjából jelentőséggel bíró – ügyek eldöntése, amelyek alkotmány jogilag a törvényhozás által volnának ugyan elintézendők, amelyek törvényes és így nyilvános letárgyalása azonban a trianoni korlátozások miatt nem lehetséges.”
A törvény 3. §-ának indokolásából kiolvasható, hogy egy teljesen új hadviselési korszakra kell készülni, melynek elengedhetetlen szükséglete, hogy egy külön szerv legyen felruházva a megfelelő hatáskörrel és e tanácsnak a tagja a legfelsőbb döntéshozókból álljon (elnök: miniszterelnök, tagjai: miniszterek, a honvédség főparancsnoka és vezérkari főnöke). Az LHT működése alapvetően háborús időkben kapott főszerepet, azonban évente kétszer ülésezett békeidőben is, illetve további ülések tarthatók voltak, ha valamelyik tag javaslatára az elnök összehívta. Kiemelendő az LHT vezértitkára, mivel a honvédelmi miniszterrel egy szinten helyezkedett el és titkársága feladata volt a Tanács határozatainak végrehajtása.
A kivételes hatalom vonatkozásában a szabályozás kiszélesítette a háború mellett az igénybevételének előfeltételét, hiszen már nem ’a háború fenyegető veszélyeknek okából’, hanem ’az országot közvetlenül érintő nemzetközi feszültséget’ adták indokául az elrendelésének. A Hvt. 1939 elkerülve azt a jogi helyzetet, amelybe az 1920-as évekbe került a hatalom – miszerint csak ’trükkel’ tudta hatályban tartani a kivételes hatalmat –, kiterjesztette a kormány részére, hogy a háborút követő időszakban is intézkedést tegyenek törvényi felhatalmazással.
1945 után
1945 után Európának mind a gazdasági, mind a politikai keretei megváltoztak. Korábban Magyarország kulturális, társadalmi struktúra, gazdasági szempontból Európa középső részéhez tartozott. Az ország elkezdett a szocialista világrendszer felé eltolódni. Két ellentétes tömb bontakozott ki és vallottak más nézeteket arról, hogy milyen gyakorlati, elvi síkon kellene az országot újjáépíteni. A Tildy Zoltán-féle kisgazdák a nyugattal szerettek volna együttműködni, még a Rákosi vezette kommunisták amellett tették le a voksukat, hogy mivel semmilyen esélyt nem látnak külföldi hitelekre, így saját erőből kell újjáépíteni az országot. A kommunista párt legfőbb célja a proletárdiktatúra megvalósítása volt. Ennek érdekében előtérbe helyezték az ideológiai harcot, melynek legfőbb ’fegyvere’ a megfélemlítés volt. Eszközéül megszerezték a rendőrséget, ezen belül is a politikai osztályt. 1947-re a Független Kisgazdapárt teljes megfélemlítésben és szétverve vett részt a választáson, mely augusztus 31-én a kommunisták győzelmével végződött (kék cédulás választások).
1944. december 21-től 1945. november 29-ig az 1945-ös választások után megalakult Nemzetgyűlés, az Ideiglenes Nemzetgyűlés volt a szuverenitás fő letéteményese, de az ebből fakadó jogköröket csak korlátozottan gyakorolta. A létrejövő államhatalomnak szüksége lett volna a kivételes hatalomra, ám ez a szabályozás elmaradt egészen 1946-ig. Mivel a formálódó államhatalom nem a jogfolytonosságon alapult, nem volt járható út a Hvt.-re történő hivatkozás. Ezt a hiányt pótolták egy sui generis gyakorlattal, melyet 1946 és 1949 között törvényesítettek is. A kivételes hatalom alapját az képezte, hogy az Ideiglenes Nemzetgyűlés felhatalmazta az Ideiglenes Nemzeti Kormányt az államügyek intézésére. 1945 szeptemberéig a kormány a rendeletalkotási jogkörét e szerint látta el.
Az 1946. évi VI. törvénycikk a nemzeti kormány részére rendeletek kibocsátására adott felhatalmazásról (továbbiakban: Kht.), melyben a kivételes hatalmat szabályozták, a kormányzat célja volt, hogy az ország gazdasági, pénzügyi, közigazgatás rendjét biztosítsák. A törvény időbeli és tárgyi hatálya nem volt túl szigorú, ugyanis amennyiben a Nemzetgyűlés utólag jóváhagyta a döntést, akkor az időbeli hatálya – öt hónap – meghosszabbításra kerülhetett. Hasonló rugalmassággal kezelte a tárgyi hatályt is a szabályozás.
„1. § (1) A minisztérium az állam gazdasági, pénzügyi és közigazgatási rendjének biztosítása érdekében rendelettel megtehet a rendkívüli helyzetben szükséges bármely magánjogi, büntetőjogi, közigazgatási és a törvényhozás hatáskörébe tartozó egyéb rendelkezést és evégből – a Nemzetgyűlés által alkotott törvények kivételével – a fennálló törvényektől eltérő rendelkezéseket állapíthat meg. E felhatalmazás alapján közjogi természetű rendelkezéseket kibocsátani nem lehet, kivéve az államháztartás egyensúlyának helyreállítására irányuló rendeleteket.”
Kivételes hatalom a kommunizmusban
A magyarországi kommunista diktatúra időszakában az államigazgatás kereteit az 1949-es szovjet típusú alkotmány (a Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény – a továbbiakban: NKA) határozta meg, de az állami vezetés az aktuális politikai igények szerint alakította a tényleges működési feltételeket, intézményeket. Továbbá az NKA deklarálja, hogy az Országgyűlés a Magyar Népköztársaság legfelsőbb államhatalmi szerve, amely „gyakorolja a népszuverénitásból folyó összes jogokat, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit”. E jogkörében az Országgyűlés dönt – többek között – a háború és béke kérdésében. A feloszlatott Országgyűlés pedig ismét összehívható; az összehívásra a Népköztársaság Elnöki Tanácsa jogosult.
Az 1950-es évek elején Rákosi Mátyás radikális hatalomcentralizációt vezetett be, és tejhatalommal – hadigazdaság, fegyverkezés és kényszeriparosítás – irányította Magyarországot. 1952 végétől a Minisztertanács ismét kiemelt szerepet kapott, amikor kabinetjeként létrehozták a Honvédelmi Tanácsot (a továbbiakban: HT), mint független védelmi, hadiipari és belügyekkel foglalkozó kormánybizottságot. A HT működésével összefüggésben saját ügyrendet állapíthatott meg. A HT 1952. december 15-én tartotta első ülését. Az elnök Rákosi Mátyás volt. A HT első döntése azonban nem valamiféle működési rend vagy szervezeti szabály megalkotása volt, hanem a Központi Gépipari Osztály (Hadiipari Osztály) 1953-as terve. A HT megalakulása nyilvánvalóan összefügg a Minisztertanácsi Iroda létrehozásával. Ezt a Tanács 1952. december 29-i második ülésének 20. határozata is kimondja: „A Honvédelmi Tanács a jövőben azokat a kérdéseket tárgyalja, amelyek a honvédelem szempontjából országos jelentésűek, továbbá azokat, amelyek az illetékes Minisztertanács Elnökhelyettesének hatáskörében, vagy két Elnökhelyettes közös megegyezése alapján nem intézhetők el.” Az idézett passzus erősíti azt a tényt is, hogy a HT-nak kezdetben nem volt működési szabályzata.
1956 nyarán a Magyar Dolgozók Pártja Politikai Tanácsa és a Minisztertanács közös határozatot hozott a HT – békeidőben hatályos – szervezetéről és ügyrendjéről.
Az 1960-as szabályozás
1960 decemberében fogadták el a IV. számú törvényt, mellyel a honvédelem szabályozására került sor. Azonban a törvény nem is említette a Honvédelmi Tanácsot. A Magyar Szocialista Munkáspárt Politikai Tanácsa 1961 áprilisában úgy határozott, hogy háború idején a Magyar Népköztársaság vezetését, a Honvédelmi Tanács látja el. Később – 1962 májusában – a békeidőszakban működő szervet Nemzeti Védelmi Tanácsnak nevezték át, hogy különbséget tegyenek a kétféle védelmi testület között. Az új ügyrend szerint a Minisztertanács közvetlenül a Honvédelmi Bizottságon keresztül hajtja végre a védelemmel kapcsolatos feladatokat.
Az 1956-os forradalom és szabadságharc után több év telt el, mire az új honvédelmi törvény tervezete az Országgyűlés elé került. Az 1960-as honvédelmi törvény két okból született meg: egyrészt a fegyveres erők fejlődését kívánta elősegíteni, másrészt a hatályos jogszabályokat kívánta hosszabb távon összehangolni az NKA-val. A kivételes hatalom szabályozása újra bekerült a honvédelmi törvénybe. Az új törvény számos ponton mutat hasonlóságot, vagy épp átfedést az 1939-es szabályozással. Az új honvédelmi törvény 8. szakasza elég általánosan jelöli ki a különleges időszakot: ’veszélyként’ hivatkozik rá, melybe akár a külső, akár bármilyen belső veszély beleértendő. Felhatalmazást az Elnöki Tanács kapott annak megállapítására, hogy a veszély mikor áll be, és mikor szűnik meg.
Az 1960-as honvédelmi törvény XXI. fejezete rendelkezik a rendkívüli intézkedésekről, melyeket továbbra is ’csak’ háború idején lehetett elrendelni. „114. § A jelen fejezetben meghatározott rendkívüli intézkedéseket háború idején lehet elrendelni.” Kiolvasható, hogy a fejezet jelentős része az 1939-es Hvt. vonatkozó részeinek átírásával, átfogalmazásával és kiegészítésével készült. A kormánybiztosi rendszert továbbra is fenntartotta, igaz csak háborús időben. Kikerült a törvény szövegéből a kártérítés szó, és felváltotta a kártalanítás jogintézménye, ezzel is pontosítva, hogy az intézkedések jogos törvényen alapulnak.
Az NKA különleges jogosítványokra vonatkozó alkotmányos keretei 1972-ig nem változtatta meg. Ennek a korszaknak a legkiemelkedőbb változása a Honvédelmi Bizottság kodifikációja volt, amelyet az NKA módosításával és az 1972. évi I. törvény az 1949. évi XX. törvény módosításáról és a Magyar Népköztársaság Alkotmányának egységes szövegéről alapján hajtanak végre. A HT, mint jogintézmény a Hvt. 1939-ből történő átültetésével került az NKA-ba, ugyanakkor a részletes szabályokat az alkotmányos rendelkezésekkel kapcsolatban a Hvt. tartalmazta.
A fentiekre példaként lehet említeni, hogy a Hvt. 1960-ban a Minisztertanács és a NET hatáskörei összemosásra kerültek, illetve olyan felhatalmazások kerültek a Népköztársaság Elnöki Tanácsa (továbbiakban: NET) hatáskörébe, amelyek még az 1939-es honvédelmi törvényben a Minisztertanácsot illették.
1962. március 9-én Biszku Béla belügyminiszter határozati javaslatot nyújtott be Kádár Jánosnak a rendkívüli állapotról. A program első eleme egy politikai döntési javaslat: az MSZMP PB dönt a rendkívüli állapot idején felmerülő kormányzati problémák megoldásáról. Ez összhangban van a korábbi gondolkodással, és megköveteli a Honvédelmi Tanács I. felállítását, amely háború (rendkívüli időszak) idején a Minisztertanács fennhatósága alatt működik, és biztosítja az ország kormányzását és katonai vezetését. Emellett szükség volt a Honvédelmi Tanács II.-re is, amely a Honvédelmi Tanács I. blokkolásakor átveszi az ország ’vezetését’. Továbbá létre kellett hozni Budapesten és a megyékben honvédelmi bizottságot, melyek a Honvédelmi Tanács végrehajtó szerveként működtek.
Az 1976-os honvédelmi törvény
Az 1976. évi I. törvény Negyedik része, amely a rendkívüli intézkedéseket szabályozza, számos helyen mutat ellentmondásokat, azonban a jogalkotók felismerték, hogy rendkívüli állapotot nem csupán háború idején lehet/kell elrendelni. Így itt került sor először a különböző rendkívüli helyzetek szétválasztására, és ezen szabályok elkülönítésére (háború, az állam biztonságát fenyegető veszély, a közrend és közbiztonság védelme, elemi csapás elhárítása). Továbbá a törvény fenntartotta azt a lehetőséget, hogy a kivételes hatalom gyakorlása ismét katonai hatóságok kezébe kerüljön. Erre utal az 54. § (5) bekezdése „(5) A hadműveleti területre vonatkozólag egyes rendkívüli intézkedéseket az illetékes katonai parancsnok is elrendelhet.”
A rendelkezések jelentős része megegyezik a korábbi szabályozásokkal, esetenként az újonnan bekerült rendelkezések a technikai fejlődést követték le, ezzel is elősegítve a védelmi képesség növelését.
Összegzés
A különleges jogrend alkalmazása a 20. században Magyarországon többször előfordult, és az ország történelmében több olyan időszak is volt, amikor a kormány különleges jogrendet vezetett be a rend, vagy éppen a hatalom fenntartása érdekében. Az 1919-es Tanácsköztársaság kikiáltása után a kommunisták különleges jogrenddel stabilizálták a hatalmukat. Említhetnénk az 1933-as Bécsi Döntés után a magyar kormány által a délvidéki magyar lakosság érdekeinek védelmében bevezetett rendkívüli igazgatást a különböző határ menti területeken, ahol az állam szigorú intézkedésekkel korlátozta az egyes személyek és csoportok jogait, például a szólásszabadságot, a gyülekezési jogot és a sajtószabadságot. Vagy az 1956-os forradalom után az újonnan megalakult Kádár-kormány a rend helyreállítása érdekében katonai beavatkozással hozott létre kivételes állapotot, korlátozva az alapvető emberi jogokat.
A század első felében a különleges jogrend alkalmazása inkább a negatív megítélés alá tartozik és a szabályozások során elmaradt egy megfelelő koncepció kialakítása, bár 1976 után a Htv.-vel valamennyivel finomodott a helyzet és a jogalkotók törekedtek egy jól átgondolt szabályozásra, ám igazából ekkor sem értek el átütő eredményt. Bár 1989-ig több kisebb módosítást is végrehajtottak a honvédelmi szabályozásban, az áttörést az 1989. évi XXXI. törvény az Alkotmány módosításáról hozta meg, ahol alkotmányos szinten történt meg – többek közt – a kivételes hatalom újrakodifikálása.
Bibliográfia
Bertényi Iván – Gyapay Gábor: Magyarország rövid története, negyedik bővített és javított kiadás, Budapest, Maecenas könyvek, 1997.
Csink Lóránt: Mikor legyen a jogrend különleges? Iustum Aequum Salutare, XIII. évf., 2017/4.
Farkas Ádám (szerk.): A honvédelem jogának elméleti, történeti és kortárs kérdései, Budapest, Dialog Campus Kiadó, 2018.
Farkas Ádám: A honvédelmi jog polgári szabályozási előzményei Magyarországon, in Farkas Ádám (szerk.): A honvédelem jogának elméleti, történeti és kortárs kérdései, Budapest, Dialog Campus Kiadó, 2018.
Fisichella, Domenico: A politikatudomány alapvonalai, Budapest, Osiris kiadó, 2006.
Gergely András: A forradalom és az önvédelmi háború (1848-1849), in Gergely András (szerk.): Magyarország története a 19. században, Budapest, Osiris Tankönyvek, 2003.
Germuska Pál – Horváth Miklós: A magyar honvédelmi igazgatás története, 1945-1990, Budapest, Magyar Nemzeti Levéltár, 2020.
Kelemen Roland: A kivételes hatalom szabályozásának elméleti rendszere, honvédelmi kapcsolódásai és megvalósulása a dualizmus kori Magyarországon, in Farkas Ádám (szerk.): A honvédelem jogának elméleti, történeti és kortárs kérdései, Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2018.
Kelemen Roland: A kivételes hatalom történeti és elméleti rendszere, Budapest, Gondolat Kiadó, 2022.
Kukorelli István: Alkotmánytan, Budapest, Osiris Kiadó, 1998.
László Viktória: Az Alaptörvény hatályba lépését követő és közvetlenül azt megelőző időszaki különleges jogrend hazai szabályozásának összehasonlító elemzése, Hadtudományi Szemle, XI. évf., 2018/4.
Mezey Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet, Budapest, Osiris Tankönyvek, 2003.
Nagy Zoltán – Horváth Attila (szerk.): A különleges jogrend és nemzeti szabályozási modelljei, Budapest, Mádl Ferenc Összehasonlító Jogi Intézet, 2021.
Püski Levente: A Horthy-rendszer, Budapest, Pannonica, 2006.
Püski Levente: Magyarország politikai berendezkedése a két világháború között, Korunk, XXIII. évf., 2012/11.
Romsics Ignác: Magyarország története a XX. században, Budapest, Osiris Kiadó, 2010.
Schmitt, Karl: Political Theology, Four Chapters on the Concept of Sovereignty, Chicago, University of Chicago Press, 2005.
Szakály Sándor: A katonai vezetés és a honvédelmi politika alakításának szintjei a két világháború közötti Magyarországon, Új Honvédségi Szemle, 1991/11.
Egyéb források
Kádár Pál: A különleges jogrend reformja, workshop, 2021. november 3.
Olmützi alkotmány – 1849. március 4.
Hivatkozások
