Lukácsi Dániel Csaba: Hatalommegosztás és közhatalmi egyensúly

  1. Állam és hatásosság

 

Az állam és vele összefüggésben a társadalom működése tekintetében szükséges annak meghatározása, hogy milyen struktúrában valósul meg a közhatalom gyakorlása. Az egyes államok ezt tipikusan alkotmányos szinten, megfelelő alkotmányos garanciák által biztosított jogi szabályok révén határozzák meg. Azon túl, hogy e szabályok alapvetően meghatározzák az állam jellegét (így különösen kormányformáját), előrevetítik annak működési hatásosságát is.

A hatásosság egy olyan komplex társadalmi intézmény esetén, mint az állam (unitas multiplex), nehezen mérhető, hiszen az államtól várt különféle „kibocsátások” céljukat tekintve gyakran egymás ellen hatnak, megszámlálhatatlan egyedi tényezőtől függnek[1], ráadásul kvantitatív módon meg sem határozhatóak minden esetben. Mindezek ellenére elvi szinten mégis létrehozhatóak olyan módszerek, amelyek elősegítik, hogy az állam megfelelő hatásossággal – azaz „hibahatáron” belül – működjön. E módszerek alkalmazásának elsődleges célja az, hogy az állam működése a társadalom számára elfogadott maradjon, azaz végső soron az állam, mint sui generis politikai, jogi és szociális tulajdonságokat egyesítő entitás megfelelő autoritással[2] rendelkezzen.

A részletekbe bele nem menve az állam legáltalánosabb céljai három fő dimenzióban értelmezhetőek meglátásom szerint: (1) politikai, (2) jogi és (3) társadalmi.

Az állam létének fő célja politikai értelemben két fogalom köré koncentrálódik: az „egység” és az „integráció”[3]. Samu Mihály a hatalom meghatározása kapcsán úgy fogalmazott, hogy annak rendeltetése „az egység biztosítása”, tehát a társadalmi integráció.[4] A cél ebben az értelemben nem más, mint a népességét egyetlen politikai nemzetté[5]kovácsolni.

Társadalmi értelemben az állam célok kétirányúak: egyrészt fel kell építeni, majd működtetni egy a hatékonyság elvének[6] is megfelelő állami intézményrendszert, amely képes az állami feladatok, közszolgáltatások hatékony teljesítésére.[7]

A jog szintjén a következő fő elvárás fogalmazható meg: az állam nevében végrehajtott emberi cselekedetek, az azok terjedelmét meghatározó aktusok maguk, és az aktusokat kibocsátó jogalanyok felhatalmazásai jogszerűek legyenek, valamint, hogy az emberek tényleges magatartása elfogadható mértékben megfeleljen az „állami rend tartalmának”.[8]

 

 

  1. Közhatalom

 

A szakirodalomban a „közhatalom” az „államhatalom” szinonimájaként jelenik meg, mégpedig tipikusan abban a kontextusban, amikor is annak „magánhatalommal” való különbözőségét kívánják hangsúlyozni[9]. Takács Péter az államhatalom kapcsán a következőképpen fogalmaz: „Az államhatalom az állami feladatok teljesítésére vonatkozó képesség, vagyis célhoz kötött és sajátos módon korlátozható (sok esetben ténylegesen is korlátozott) általános felhatalmazottság.”[10]

A fenti meghatározás feltételezi[11], hogy az „államhatalom-közhatalom” birtokosa főhatalommal rendelkezik, tevékenységét pedig legitim kényszer birtokában végzi.

A fent körvonalazott szakirodalmi fogalomhasználat azonban nem vesz figyelembe számos társadalompolitikai jelenséget, amelyek döntő befolyással lehetnek az állam döntéshozatali mechanizmusára. Ilyen jelenségek lehetnek – a legjelentősebbeket kiemelve – a gazdasági szereplők lobbi tevékenységei, a civil szféra érdekérvényesítő tevékenységei, vagy a média befolyásoló szerepe.[12] E jelenségek azonban oly módon szólnak bele az állami döntéshozatali folyamatokba, azaz az államhatalmi gépezet működésébe, hogy formálisan nem részei az állam intézményrendszerének, s mint ilyenek nem részei az állami főhatalomnak, nem rendelkeznek állami legitim kényszer-eszközökkel, tehát nem tárgyalhatóak az „államhatalom” fogalmi körében.

E nem elhanyagolható társadalompolitikai jelenségek okán fontos lenne a „közhatalom” fogalmának bizonyos szintű elválasztása az „államhatalom” fogalmától oly módon, hogy a „közhatalom” az „államhatalom” fogalmi körén túl vegye figyelembe az államon kívüli társadalompolitikai tényezőket is. Az elhatárolás alapja pedig az állami szintű közérdekű döntéshozatalban való közvetlen vagy közvetett részvétel lehetne. Eszerint a „közhatalom” részese lenne minden olyan természetes- vagy jogi személy, aki befolyásolási képességgel rendelkezik az állami szintű közérdekű döntéshozatal tekintetében, azaz tartalmát tekintve politikai hatalommal[13] rendelkezik. A „közhatalom gyakorlása” pedig annak az alkotmányos rendjét jelentené, amelyben meghatározottak és – a demokratikus társadalmi részvétel igényeinek is megfelelően – elosztottak az általános döntéshozataltól a konkrét végrehajtásig terjedő állami szintű feladatok. E megoldás nem függetlenítené egymástól a „közhatalom” és az „államhatalom” fogalmait, ugyanakkor dogmatikailag tisztább helyzetet teremtene az államon kívüli társadalompolitikai szereplők tekintetében.[14]

 

 

III. Közhatalom-gyakorlás, hatásos állam

 

Az állam hatásosságának talán legproblematikusabb kérdésköre annak politológiai dimenziója: nevezetesen egy olyan állam létrehozása, amely képes népességét egységes politikai nemzetté integrálni. E dimenzió – a modern alkotmányosság keretei között – megköveteli ugyanis a közhatalom gyakorlásának egyensúlyát, nevezetesen azt, hogy az állam működése morálisan és materiálisan is a népesség egészének közös ügye legyen. Ez tehát egy kölcsönösségi viszonyt feltételez az állam és népessége között: az állam működése, valamint az e mögött rejlő motivációk és célok a népesség által determináltak és – ezzel is összefüggésben – általánosságban véve elfogadottak. Ez az állapot egyaránt megköveteli, hogy az állami szintű döntéshozatal megfelelően legitim legyen, ugyanakkor ne kerüljön veszélybe a kormányzóképesség.

Mindezek alapján levonható a következtetés: a hatásos állam, kiegyensúlyozottan korlátozott állam. Természetesen a hatásosságnak egészen új aspektusai merülnek fel a veszélyhelyzet problémái közepette.[15]

 

 

  1. Korlátozott hatalom

 

A politikai hatalom aspektusából kiindulva számos hatalom verseng az érdekérvényesítés során, és ezek a hatalmak eltérő és folyamatosan változó erőviszonyok között léteznek. A modern állam egyik oldalról e hatalmi versengés intézményesített környezete[16], amely egyben biztosítani hivatott, hogy egyik politikai hatalom se kerüljön túlzottan erőfölényes helyzetbe[17], másik oldalról pedig maga is az egyik, mégpedig a legerősebb politikai hatalom, amelynek azonban valamennyi releváns politikai hatalom valamilyen formában a részese. A modern állam tehát már önmagában valamiféle közhatalmi egyensúly megteremtését kell, hogy célozza. Ez végső soron minden politikai hatalom érdeke, hiszen amennyire célja a politikai hatalomnak, hogy érdekeit maradéktalanul érvényesítse, ezzel összefüggésben az is érdeke, hogy léte ne kerüljön veszélybe egy esetleges túlzottan egyoldalú politikai erőfölény révén.

A hatalomkorlátozásnak erős morális alapjára Bibó István is rávilágított, amikor akadémiai székfoglalójában a hatalomkoncentráció demoralizáló hatásáról, zsarnoki természetéről értekezett[18].

A modern államok tekintetében legjelentősebb hatalomkorlátozási elvek az alábbiak:

  1. a demokratizmus,
  2. a jogállamiság, valamint
  3. a hatalommegosztás.

 

V.1. Demokrácia elv

 

A francia forradalom mögött álló szellemi tőke jelentős változásokat hozott a XVIII-XIX. század fordulóján. Ennek az időszaknak kétségtelenül az egyik legjelentősebb államelméleti eredménye Jean-Jacques Rousseau népszuverenitás eszméje[19], amelynek központi gondolata, hogy a főhatalmat az uralkodó helyett a népnek kell gyakorolnia[20]. E gondolat jelentőségét az a kiinduló tézis adja, hogy egy adott társadalomban minden ember morális[21] és jogi[22]értelemben egyenlő, ennek eredményeként a társadalomban nem létezhetnek urak és alattvalók, nem létezhet a nép fölött álló szuverén, a közhatalmat egységesen a nép birtokolja és – társadalmi szerződés alapján – gyakorolja.

A forradalmat követő káosz és vérengzés azonban hamar megmutatta, hogy a tiszta népuralom ugyanúgy torkollhat zsarnokságba, mint egyetlen despota uralma. James Madison, az Amerikai Egyesült Államok 4. elnöke, az egyik ún. Alapító Atya az 1787-ben megalkotott amerikai alkotmány védelmében írt egyik értekezésében kifejezetten a többség elnyomása miatti veszély okán érvel a köztársaság általuk elképzelt modellje mellett a tiszta demokrácia ellenében.[23]

A demokrácia elv alapvetően tehát nem a nép közvetlen uralmát jelenti, hanem zsinórmérték a legitimáció, a közérdekűség, a részvétel és az átláthatóság tekintetében.

A rousseau-i népszuverenitás eszméje ma egyaránt jelenti a hatalomgyakorlás néptől származó alkotmányos felhatalmazottságát és bizonyos fokú társadalmi elfogadottságát, valamint azt, hogy minden állami hatalomnak[24]visszavezethetőnek kell lennie a népre (demokratikus legitimáció).[25] Minél jelentősebb hatalomról van szó, a néppel való kapcsolat annál erősebb kell hogy legyen. Ennek megfelelően a legfőbb döntéshozó szervek tipikusan közvetlenül nyerik hatalmukat a néptől választások útján. Parlamentáris rendszerek esetén[26] minden más állami hatalom közvetett módon a legfőbb döntéshozó szerven keresztül nyeri el hatalmát, míg félprezidenciális[27], vagy prezidenciális[28]rendszerek esetén a végrehajtó hatalom egyes részei is rendelkeznek közvetlen demokratikus legitimációval.

A demokratikus legitimáció egyenes következménye a többségi akarat dominanciája. Ahogy fentebb utaltam rá, a korlátok nélküli többségi akarat is könnyedén lehet zsarnoki, így a demokrácia elvének szükségképpen tartalmaznia kell valamilyen formában a kisebbségi akarat védelmét, illetve becsatornázását az állami döntéshozatali, valamint ellenőrzési folyamatokba. Ennek megfelelően számos megoldás alakult ki a kisebbségi érdekek védelmében. A teljesség igénye nélkül ide tartoznak a törvényhozó, valamint végrehajtó hatalmak meghatározott időközönkénti újra választása,[29] vagy éppen megkettőzése,[30] a választási rendszerek arányosítása,[31] a végrehajtó hatalom politikai felelőssége,[32] vagy akár az olyan főleg a parlamenti jog körébe tartozó megoldások, mint az ellenzék részvétele a parlamenti bizottságok munkájában, és így tovább. Az alapvető cél a többség és kisebbség alapvetően együttműködő partneri viszonya,[33]amelyhez a jog adta lehetőségeken túl, megfelelően fejlett politikai kultúra is szükséges.

A demokrácia elv következő fontos eleme, hogy az állam minden aktusának a közérdeket kell szolgálnia. Lőrincz Lajos a közigazgatás működése kapcsán foglalja össze közérdekűség tartalmát. A közérdek fogalma a többségi érdek és a kisebbségi érdekek megfelelő harmonizálásának eredménye, amely térben és időben is relatív, más szavakkal „a számban, időben és térben eltérő érdekek szintézise”.[34] Magából a fogalomból látszik, hogy a közérdek egzakt módon nem meghatározható, hiszen adott kérdésben számos területi érdek, szinte megszámlálhatatlan részérdek feszülhet egymásnak, nem beszélve arról, hogy az adott időben széleskörű támogatást élvező döntés, később teljesen elveszítheti támogatottságát. A helyzetet tovább nehezíti, hogy a népakarat adott esetben ellenkezhet saját objektív szükségleteivel (pl. oltásellenesség jelensége). Az államnak alapvetően a legitimitása forrását jelentő népesség artikulált érdekeit szem előtt tartva kell működnie, ugyanakkor nem elvitatható jogi és morális felelőssége van a népesség objektív szükségleteinek kielégítése tekintetében is, hiszen biztosítania kell a társadalmi rendet, amelynek a részelemei többek között a társadalmi együttélés legfontosabb szabályainak meghatározása, a színvonalas közoktatás biztosítása, a közegészség fenntartása, a társadalmi egyenlőtlenségek elharapózása elleni küzdelem, és így tovább.

A rousseau-i népszuverenitás eszme további fontos hozománya, hogy a modern állam működtetése nem egy kiváltságos társadalmi réteg előjoga, hanem abban bárki részt vehet. Ez a rézvételi lehetőség az adott állami hatalom minőségétől, a betölteni kívánt pozíciótól függően alapulhat a polgár kiemelkedő politikai kvalitásain és ambícióin,[35]vagy – az állam által megszervezett, mindenki számára egyaránt elérhető közoktatás hozományaként – szakmai felkészültségén. Mindehhez szorosan kapcsolódik, hogy a társadalmat érintő legfontosabb döntések meghozatalában, illetve az állam működésében államon kívüli szereplők, azaz államon kívüli politikai hatalmak is szerepet játszhatnak (ún. részvételi demokrácia).[36]

 

V.2. Jogállamiság

 

Horváth Barna Jogszociológia című művében a hatalom és jog viszonyát tárgyaló szakaszban amellett foglal állást, hogy a jog a legfőbb társadalmi hatalom előfeltétele,[37] és egyben annak korlátja.[38] A szubjektív hatalmi helyzetek[39] egyre kiterjedtebb társadalmi hatalommá történő objektiválódása mindinkább bonyolultabb és szerteágazóbb társadalmi normák létét igényli,[40] azonban a fokozatosan átfogóbbá váló társadalmi hatalom az ezzel párhuzamosan differenciálódó jog révén veszít „erejéből”, „feloldódik” a jog szupremáciájában.[41] Ezen absztrakt rendező elv ugyanakkor csak abban az esetben igaz, amennyiben materiális értelemben fogjuk fel a jog fogalmát.

Azt az állapotot, ahol a legfőbb társadalmi hatalom már a jog uralma alatt áll, Horváth Barna polyarchiának nevezte el.[42] A jogirodalom a jog, a törvények uralmának állapotát a jogállam, jogállamiság elve alatt tárgyalja. Többen megpróbálták meghatározni a jogállamiság fogalmát, ez azonban nem sikerült, ugyanakkor a fogalomhasználat szokásos jellegét tekintve erre talán nincs is szükség. A jogállamiság általában a zsarnokság, az önkény, a totális állam ellentét párja. E kontextusban a joguralom nem egyszerűen a hatalom megszelídítésének vagy az állami gazdaságirányítás kizárásának a technikája, hanem olyan intézmény-, elv- és szabályrendszer, amely meg kívánja őrizni a magántársadalom és a magánember autonómiáját.[43]

A jogállamiság elve alapvetően három fejlődési ív mentén kialakult koncepciók szerint mutatható be:

  1. a német nyelvterületen az ún. Rechtsstaat (jogállam),
  2. az angolszász világban kialakult ún. rule of law (a jog uralma), valamint
  3. a francia etat de droit.[44]

 

Az angolszász rule of law doktrína biztosítja elvi szinten a common law érvényesülését azáltal, hogy a hagyományon alapuló jogelveket, jogtételeket, a materiális jogot a formális jog, ezzel együtt pedig a mindenkori politika fölé helyezi. E koncepcióban a formálisan elfogadott törvényt a common law esetjoga igazolja, amely tehát csak a common law szűrőjén átjutva válhat ténylegesen joggá.[45] E felfogásban jog „a társadalom igazságos szabálya, amely a szabadságot határozza meg, s az jogos, ami igazságos”.[46] Az „igazságos” fogalma jelen esetben egyaránt jelenti magát a materiális jogot, azaz a hagyomány útján évszázadok alatt a legmagasabb fokú objektivációt elért magatartásszabályok összességét, valamint e jog azon elvét, amely szerint a materiális jog mindenkire egyaránt irányadó és kötelező.

Dicey szerint a rule of law doktrínája hármas jelentéssel bír: (1) a common law elsődlegessége kizárja a kormány részéről megnyilvánuló önkényt; (2) a rule of law a törvény előtti egyenlőségen keresztül kizárja annak lehetőségét, hogy bárkit kivegyenek a rendes bíróságok illetékessége alól; (3) a rule of law annak kifejezését is szolgálja, hogy az alkotmányjog szabályai nem forrásai, hanem következményei a bíróságok által meghatározott és elismert egyéni jogoknak.[47]

A rule of law doktrínájának és a common law felsőbbségének elismerése sok évszázados fejlődési folyamat eredménye. Már Edward Coke 1610-ben a Bonham ügyben hozott ítéletében kimondta, hogy bizonyos esetekben a common law-val ellentétes törvény érvénytelen.[48]

A fentiekkel merőben más alapokon nyugvó koncepció a német modell, amely elsősorban az ún. Polizeistaat(rendőrállam) ellenében született meg a XIX. század első felében. A német jogirodalom alapvetően két oldalról közelítette meg a jogállam fogalmát: ún. formális, valamint materiális értelemben.[49]

Friedrich Julius Stahl formális értelemben vett jogállam-koncepciójának alapja, hogy egy norma kötelező ereje – tartalmától függetlenül – kizárólag létrejöttének formalizált szabályosságában rejlik, ezzel összefüggésben pedig szigorú jogforrási hierarchiába illeszkedik. Ennek megfelelően az állam sem törvényes alap nélkül, sem pedig a törvény ellenében (contra legem) nem avatkozhat be a magánszférába.[50] E tisztán formalizált felfogást azonban már a XIX. században, majd pedig különösen a két világháború között számos kritika érte, legkésőbb a II. világháború után pedig mindenki számára nyilvánvalóvá vált, hogy e felfogás önmagában nem tartható.[51] Szükséges, hogy a jog bírjon erkölcsi, morális alapokkal: a jog, mint az emberi együttélés általános elrendezése tekintetében döntő szerepe van az „igazságosság” (Gerechtigkeit) terminusának. Erre alapozva fogalmazta meg Gustav Radbruch formuláját, amely szerint, ha már a törvény és az igazságosság között elviselhetetlen mértékű az ellentmondás, akkor a törvénynek meg kell hátrálnia az igazságosság előtt.[52] Amíg a formális értelemben vett jogállam – bár nélkülözhetetlen biztosítékokat tartalmaz – önmagában csak korlátozottan véd a hatalom esetleges önkényével szemben, addig a materiális jogállam azon értékeket és ezek intézményes garanciáit is magában foglalja, amelyek az emberek alapvető érdekeinek valóban hatékony megóvására képesek.[53]

Robert von Mohl máig ható materiális jogállam-koncepciójának kiinduló pontja, hogy a főhatalommal rendelkező állam léte szükségszerű, célja pedig a társadalmi rend fenntartása, amelyhez a legfontosabb eszköz a jog. A jog azonban nem csak az állam eszköze, hanem az egyén döntési és cselekvési szabadságának biztosítéka is.[54] Mohl szerint az állam résztvevőinek sajátos jogai a jogállamban (1) a törvény előtti egyenlőség, (2) a meg nem tiltott életcélok felé törekvés, (3) a közügyekben való egyenlő szintű részvétel lehetőségének biztosítása, (4) a személyes szabadság, (5) a gondolatok közlésének szabadsága, (6) a mások jogait tiszteletben tartó vallásszabadság, (7) a helyváltoztatás joga, valamint (8) az egyesülés szabadsága.[55]

A fentiekhez képest is más módon közelítette meg a jogállam fogalmát a francia konstitucionalizmus tanából kinövő etat de droi.[56] E koncepcióban a jogállam fogalma összefonódik az alkotmányosság fogalmával, amelynek egyik legfontosabb összetevője a hatalommegosztás tana. E koncepciónak megfelelően jogállam az, amelyben az elválasztott és kiegyensúlyozott klasszikus államhatalmak alkotmányosan, azaz a jog által megszabott hatáskörükön belül jogszerűen működnek. Fontos tényezője az etat de droi felfogásnak – szemben a rule of law doktrína Dicey által összefoglalt koncepciójával – a rendes bíróságoktól elkülönülő közigazgatási bíráskodás.[57]

A három jogállam koncepció tartalmát és eltéréseit elemezve Varga Zs. András a következőképpen fogalmazott: „Radikális egyszerűsítéssel talán azt lehet kijelenteni, hogy a francia válasz az intézményi megoldást (hatalommegosztás), az angol a független jogalkalmazó bíróságok előtti elvileg korlátlan vitathatóságot, míg a német a szubsztantív szabadságjogok érvényesítését látja nélkülözhetetlennek.”[58]

 

V.3. Hatalommegosztás

 

A hatalommegosztás– bár bizonyos elemei már az antik filozófiából sem ismeretlenek – a felvilágosodás korának eszméje, amely mára a modern állam alapvető rendező elve lett, amely szorosan kapcsolódik a demokrácia és a jogállamiság elvéhez, és amely így a demokratikus jogállamok egyik kiemelt attribútuma. A klasszikus hatalommegosztás teoretikusasainak (Locke, Montesquieu, Madison, Tocqueville, Constant) művei alapján egészen jól kivehetőek azok a fő kontúrok, amelyek kiemelik klasszikus hatalommegosztás tanának lényegét. A hatalommegosztás célja minden esetben a szabadság biztosítása az állami önkénnyel, zsarnoksággal szemben,[59] és mint ilyen szorosan kapcsolódik a demokratizmushoz. Fő eszköze a klasszikus államhatalmak funkcionális elválasztása. E rendszerben ugyanakkor nem pusztán a fő állami funkciók és hatáskörök elválasztásáról van szó: olyan plurális politikai rendszert kell kialakítani, ahol nem válhat dominánssá egyetlen politikai érdek sem. Ennek megfelelően a fő állami funkciók elválasztása kiegészül a törvényhozó hatalom megosztásával, a fő államhatalmak egymást korlátozó és fékező konkuráló hatásköreinek kialakításával[60], az államhatalmi pozíciók temporális megosztásával, az államhatalom bizonyos fokú területi megosztásával, valamint az államhatalmakat korlátok közé szorító ellenőrző hatalmak szükségével (lényegében alkotmánybíráskodó bírói hatalom, vagy éppen constanti királyi hatalom). Ahhoz pedig, hogy mindez ne csupán valamiféle utópisztikus elképzelés maradjon szükséges, hogy a hatalommegosztás az állam működésének törvényes rendjében ténylegesen is érvényesüljön, kikényszeríthető legyen.[61]

A hatalommegosztás komplex fogalom tehát, amely magában foglalja a hatalmak elválasztását, az állami feladatok hatalmak közötti megosztását, valamint a hatalmak egyensúlyi helyzetének kialakítását. Ilyen értelemben a hatalommegosztás annak az eszménye, hogy miként lehet az államhatalmak alkotmányos és törvényes elrendezésével kizárni a zsarnokságot,[62] biztosítani az állami önkénytől mentes szabadságot.[63]

A hatalommegosztás elve tovább bontható jogi, valamint politológiai szinten[64], ahol előbbi a közvetlenül az államhatalom gyakorlásának alkotmányos szinten lefektetett jogi feltételrendszerét, míg az utóbbi a valódi, de folyamatosan változó politikai hatalmak közhatalomhoz és egymáshoz való viszonyát jelenti. A két szintet komplexen[65], együtt érdemes szemlélni, hiszen könnyen előfordulhat, hogy a politikai viszonyok kiüresíthetik a jog szintjén kialakított hatalommegosztást[66], vagy éppen újabb, a jog szintjén nem létező hatalmi tényezőket hozhatnak létre[67].

 

V.3.1. A hatalommegosztás statikája: funkcionális hatalommegosztás (separation of powers), vertikális hatalommegosztás (distribution of powers)

 

Az antik gondolkodók – pl. Platón, Arisztotelész, Polübiosz vagy éppen Cicero – ránk maradt munkáiból látható, hogy már az ókorban megjelent az igény a hatalomgyakorlás természetének feltárására, a legfontosabb hatalmi funkciók valamiféle körülírására.[68] A hatalommegosztás elvének klasszikusai tudatosan építettek az antik műveltségre[69], így nem véletlen az sem, hogy Montesquieu hatalmi triásza – ti. törvényhozás, végrehajtás és igazságszolgáltatás – teljesen megfeleltethető Arisztotelész funkcionális felosztásával[70].

Az ún. funkcionális hatalommegosztás kiindulópontja az államhatalmi funkciók szervezeti elválasztásán, hatáskörök megfelelő, egyensúlyi helyzetet teremtő megosztásán alapuló mérsékelt államhatalom-gyakorlás. E megoldás lényege egyrészt, hogy az egyes államhatalmi tényezők meghatározott – eltérő feladatokat és működési struktúrát igénylő – államhatalmi funkciók mentén csoportosulnak, másrészt az egyes államhatalmi tényezők önkényesen nem gyakorolhatnak más államhatalmi tényezőkhöz tartozó feladatokat, hatásköröket.

A felvilágosodás óta végbement fejlődés következtében az addig alapvetően passzív állam a társadalmi-gazdasági élet egyre aktívabb szereplője lett, amelynek következtében a hagyományos imperatív-normatív állami eszközök már kevésnek bizonyultak a kibővült állami funkciók ellátására[71]. Ilyen új funkciók a teljesség igénye nélkül: társadalombiztosítás, egészségügyi ellátórendszer, szociális rendszer, közoktatási rendszer, tömegközlekedési hálózat, gazdaságszervezés-versenyszabályozás, és így tovább. Ennek megfelelően a modern államoknak ki kellett építeniük a hatékonyság elvének megfelelő bürokratikus intézményrendszerüket, a közigazgatást. A szolgáltató közigazgatás kiépülésével a mindennapi állami feladatvégrehajtás többé-kevésbé automatikussá vált („adminstrative state”), amellyel összefüggésben a végrehajtás, azaz a társadalom szervezése és irányítása, ketté vált politikai- és adminisztratív végrehajtásra.[72] A politikai végrehajtás – kormányformától függő mértékben – részt vesz a politikai döntéshozatalban, szerepe leginkább a tervezés, legitimációteremtés és integráció fogalmakkal írható le, míg az adminisztratív végrehajtás nem része a politikai döntéshozatalnak szerepe leginkább a másodlagos integráció és az igazgatás maga.[73] Látható, hogy az arisztotelészi végrehajtás letéteményese lényegében a közigazgatás lett. A közigazgatás azonban nem csupán végrehajt; a politikai döntések racionalitása mindig korlátozott, hiszen véges nagyságú erőforrásokra építve, adott valóság körülményei között kell érvényesülniük: a politikai cselekvés lehetőségeit a közigazgatási cselekvés lehetőségei határozzák meg. Mindez fokozottan érvényesül, ha figyelembe vesszük, hogy a politikai döntések előkészítője is, alapvetően, maga a közigazgatás lett. Ez kölcsönös függőséget teremt, ahol mindkét fél létérdeke a kooperáció. Világos tendencia azonban – ahogy arra Sári János is felhívta a figyelmet –, hogy a közigazgatás létező és nélkülözhetetlen feladatainak gyakorlása lépésről-lépésre szűkíti a politikai cselekvés mozgásterét; még a teljesen lojális közigazgatás is korlátozza a politikai döntéshozatalt.[74]

E tendenciával párhuzamosan – először az Egyesült Államokban, majd fokozatosan Európában is – megjelentek olyan közigazgatási szervek, állami ügynökségek, amelyeket különböző okoknál fogva kivontak a politikai végrehajtó hatalom irányítása alól.[75] E bizonyos fokú függetlenséggel, autonómiával rendelkező szervek kevésbé alávetettek a politikai szempontoknak, hangsúlyosabban képviselhetik belső szempontrendszerükből származó érdekeiket. Különösen igaz ez olyan szervek, állami ügynökségek esetén, amelyek jogalkotó hatáskörökkel is rendelkeznek.[76]

A bírói hatalom a klasszikus hatalommegosztás rendszerében is fontos szereppel bírt (különösen annak többi hatalomtól való függetlensége vonatkozásában), igazi jelentőségét azonban az adminisztratív végrehajtás térnyerésével nyerte el. A közigazgatást meghatározó, a hatékonyság elvéből fakadó célorientáltság szükségessé tette, hogy a bírói hatalmat meghatározó jogszerűség ne csupán a bűnelkövetőkkel szembeni eljárásokban vagy a magánszemélyek egymás közötti jogvitájában érvényesüljön. E szükség életre hívta a végrehajtási aktusok bírósági felülvizsgálatát, azaz a közigazgatási bíráskodást, amely arra lett hivatott, hogy az adminisztratív végrehajtást a jogszerűség keretei közé kényszerítse.[77] Az ítélkezési funkció bővülésével a klasszikus hatalommegosztás rendszerében kiemelt függetlenségi igény is markánsabb lett.

A hatalommegosztás elvének törzsét kétségtelenül annak funkcionális megközelítése adja, ugyanakkor fontos kiemelni, hogy az államhatalom gyakorlása vertikálisan, azaz területi alapon is megosztható. E vertikális hatalommegosztásnak alapvetően három aspektusa különíthető el: a szövetségi állam tagállamainak, az ún. regionális államok autonóm területeinek alkotmányjogi helyzete és a helyi-területi önkormányzatoknak. E tanulmányban nem térünk ki részletesen arra, hogy a globalizmus[78] korában az államok közötti hatalommegosztás, illetőleg a nemzetek feletti szuverenitás kérdése is felmerülhet.

A szövetség államok jellemzője, hogy az állami autoritás nem központi szinten koncentrálódik, hanem megoszlik a tagállamok között, amelyek így egyrészt alkotmányos szinten rögzített és bírói kontrollal biztosított[79] szervezeti és hatásköri önállósággal bírnak[80], másrészt részesei – tipikusan a szövetségi elven szervezett kétkamarás parlamentek révén – a szövetségi szintű döntéshozatalnak. Bár a szövetségi szerkezetet nem lehet pusztán az alkotmányos intézményekkel megrajzolni[81], annyi talán mégis elmondható, hogy egy jól kiépített szövetségi rendszer képes lehet egyensúlyi helyzetet teremteni az összállami és tagállami érdekek között.

Sajátos a regionális, azaz a decentralizált unitárius államok helyzete. Az ilyen módon szervezett államokban erős autonómiával rendelkező területek találhatóak, amelyek helyzete hasonló a szövetségi tagállamok helyzetéhez, nagyfokú függetlenséggel rendelkeznek a központi kormányzattal szemben.[82] Meglehetősen nehéz lenne pontosan meghatározni, hogy – az adott állam saját önmeghatározásán túl – mi az a lényeges különbség, amely a regionális államot megkülönbözteti a szövetségi államtól, ennek fejtegetése túlfeszítené e fejezet témáját.

Az önkormányzatiság nem tartozik a klasszikus hatalommegosztás elvéhez, azzal éppen ellentétes, hiszen annak történelmi gyökerei az uralkodó által osztott kiváltságokhoz köthetőek, továbbá nem kötődött hozzá alkotmányjogi értelemben olyan szervezeti és hatásköri autonómia, amely ne a szuverén uralkodó döntésétől függött volna.[83] Ahogy arra utaltam, Constant „municipális” hatalma sem hozott e területen érdemi változást, és bár mégis valahol továbblépett a klasszikus értelemben vett funkcionális hatalommegosztás intézményi elrendezésén, az önkormányzatiság nem válhatott önálló hatalmi tényezővé. Ugyanakkor Sári János utal bizonyos pluralista megközelítésekre, ahol a társadalmi-, gazdasági-, intézményi mozzanatok az önkormányzatok révén egyfajta „közösségi hatalomban” („community power”) egyesülnek, a központi hatalmat befolyásoló, ellensúlyozó tényezővé válnak.[84]

 

V.3.2. A hatalommegosztás dinamikája: politikai értelemben vett hatalommegosztás

 

Már a felvilágosodás gondolkodói az adott történelmi helyzet szerinti társadalmi háttérrel együtt szemlélve alkották meg elméleteiket, tudatosan számoltak a kor politikai összetételével, az egyes hatalmak közötti viszonyokat ennek megfelelően osztották meg;[85] valóságos társadalmi csoportok, rendek politikai érdekei és törekvései húzódtak meg az új hatalmi struktúrák mögött.[86] A felvilágosodás és polgárosodás korától, különösen a népszuverenitás eszméjének elterjedésétől egyre inkább általánossá vált, hogy a közhatalom gyakorlása az egész társadalom ügye. Ebből következően a közhatalom gyakorlása fokozatosan transzparenssé és nyitottá vált. A törvényhozás több évszázados fejlődési folyamat révén a népképviseleti elv terjedésével egyre inkább a társadalmat, ezzel együtt pedig az egyes politikai érdekeket reprezentáló fórum lett. E fejlődési folyamat egyik hozománya a politikai párt, mint társadalmi intézmény, amelynek XXI. századig lezajló fejlődésének eredménye az ún. kartellpártok, vagy más kifejezéssel hivatalos politikusok pártjainak elterjedése lett. E pártok jellemzően elszakadtak az egyes társadalmi csoportoktól, céljuk pedig a minél nagyobb szavazóbázis kiépítése lett.[87] Ahogy arra Takács Albert is rámutatott, a modern tömegpártok monopolizálták a politikai akaratképzést, a parlamentek pedig egyre inkább de facto pártképviseleti intézménnyé váltak.[88] Különösen parlamentáris rendszerek esetén mindez a pártok politikai hatalommegosztásához, a kormányzótöbbséget alkotó párt(ok) és az ellenzékben lévő párt(ok) versengő szembenállásához vezetett.[89] Politikai értelemben az ellenzék a mindenkori kormányzótöbbség féke és ellensúlya,[90] amely – mint valamiféle „minősített kisebbség” – ilyenformában sajátos hatalommegosztási tényező.[91]

A fenti folyamat pedig magával hozta az egyéb érdekegyesületek, érdek-képviseleti csoportok elterjedését, megerősödését is.[92] A párképviselet „fogyatékosságai kezdtek határozott és állandósult formát ölteni”, mindez pedig legitimációs válságot eredményezett. A kezdetben illegális formában kibontakozó jelenség elismert érdekérvényesítési forma lett. Bár a civil érdekérvényesítő formák kialakulása a pártokéval lényegében azonos okokra vezethető vissza, jelentős különbségek vázolhatóak fel: míg a pártok összetett érdekek mentén – egyensúlyozva a különféle részérdekek között – a hatalom megszerzésére, megtartására törekednek, „s éppen ez teszi tevékenységüket sui generis politikai cselekvéssé”, addig a civil érdekcsoportok célja nem a hatalom megszerzése (legfeljebb az államhatalom számukra megfelelő irányú befolyásolására), hanem bizonyos körülhatárolható partikuláris érdekek érvényesítése.[93]

Ha e jelenséghez hozzávesszük az elmúlt évszázadok rohamos gazdasági, valamint információtechnológiai fejlődés eredményeként kialakuló komoly befolyással bíró hatalmi gócokat, látható, hogy az egyes társadalmakban számos az államon kívüli politikai hatalom igényel beleszólást az állami döntéshozatali folyamatokba. E politikai hatalmak azonban nem részesei az állami intézményrendszernek, nincs mögöttük állami legitim kényszer, így a funkcionális hatalommegosztás körében nem tárgyalhatóak.[94]

Visszatérő vita tárgya hazánkban is, hogy az államon kívüli politikai hatalmak milyen módon vegyenek részt az állam döntéshozatali mechanizmusában.[95]

 

 

  1. Közhatalmi egyensúly

 

Ahogy utaltam rá, az állam hatásossága összetett és számos egyedi tényező által befolyásolt fogalom, így nem írható le a tökéletesen működő állam univerzális receptje, de számos a jog- és államtudomány által kimunkált elv és módszer áll a mindenkori alkotmányozók kezében egy megfelelően kiegyensúlyozott mérsékelt állam kialakításához. A világ azonban az államok tekintetében sem statikus, hanem rendkívül bonyolult, folyamatosan változó körülmények összessége, amelyhez az államoknak – és egyidejűleg az állami hatásosság módszereinek – alkalmazkodniuk kell, ehhez pedig igénylik a tudomány támogatását.

[1] Adott társadalom összetétele, gazdaság állapota, fejlődési irányai, népesség műveltségi, vagyoni helyzete, politikához és államhoz való hozzáállása, és így tovább.

[2] Az autoritás fogalma nagyrészt a tekintély, a hatalom, ill. a jogszerű hatalom fogalmaival írható le. Ld. Takács Péter (et al.): Államelmélet, Fejezetek és előadások az állam általános elmélete köréből. Szent István Társulat az Apostoli Szentszék Könyvkiadója, Budapest, 2015, 245-249.

[3] A politikai egység megteremtésének két nézőpontját jeleneti meg Carl Schmidt és Rudolf Smend munkássága. Schmidt a konfliktus (barát-ellenség), míg Rudolf Smend a konszenzus oldaláról közelítette meg a társadalmi integrációt. Ld. Takács Péter (2015) i.m. 163-173.

[4] Samu Mihály: Hatalomelmélet, különös tekintettel az államra. Korona Kiadó, Budapest, 2000, 46.

[5] Politikai nemzet: Jogi értelemben alapvetően az állampolgárok összessége, amely az állampolgári jogviszonyon alapul. Az állampolgárság természetével kapcsolatban ld. Bruhács János: Nemzetközi Jog II. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2011, 153-158.

[6] Hatásosságról beszélhetünk közgazdasági értelemben, és mondhatjuk, hogy egy állam akkor hatékony, ha az elérni kívánt cél és az ahhoz szükséges ráfordítás megfelelő arányban van, azaz beáll a költségvetési egyensúly. A hatékonyság elvéről ld. Lőrincz Lajos: A hatékony állam. Magyar Közigazgatás, 2005/8. szám, 449-453.

[7] A közigazgatás hatékonyságáról ld. pl. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVGORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010, 80-84.

[8] Kelsen, Hans: Az államelmélet alapvonalai. (ford. Moór Gyula) Bíbor Kiadó, Miskolc, 1997, 31.

[9] Ld. Takács Péter (2015) i.m. 261.; Visegrády Antal: Államtan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2004. 50.; Szilágyi Péter: Jogi Alaptan.ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2011, 192.

[10] Takács Péter (2015) i.m. 261.; vö. Kelsen i.m. 34, 45-54.

[11] Ld. Takács Péter (2015) i.m. 260-270.

[12] Vö. Simicskó István: A világjárvány és a hibrid hadviselés egyes összefüggései az álhíresztelések terjedésének tükrében. Acta Humana, 2020/2. szám, különösen 40.

[13] A politikai hatalom fogalmához ld. Bihari Mihály: Politológia, A politika és a modern állam, Pártok és ideológiák. Nemzedékek Tudása Tankönyvkiadó, Budapest, 2013, 277.

[14] A továbbiakban a „közhatalom”, valamint az „államhatalom” fogalmakat a fent leírtaknak megfelelő tartalommal alkalmazom.

[15]  Ld.  Simicskó István: Veszélyhelyzet van, KRE-DIT: A KRE-DOK ONLINE TUDOMÁNYOS FOLYÓIRATA 2020 : 1 Paper: Jogtudományi tanulmányok 2., (2020), 8.

[16] Leginkább a demokratikus legitimációval rendelkező népképviseleti törvényhozó szerveken keresztül.

[17]Egy köztársaságban nagyon fontos, hogy a társadalmat ne csupán a vezetők zsarnoksága ellen oltalmazzák, hanem hogy a társadalom egyik részének is védelmet nyújtsanak a másik rész igazságtalan eljárásával szemben. […] Ha a többséget valamilyen közös érdek egyesíti, akkor a kisebbség jogai nem lesznek biztonságban.” Madison, James, in. Hamilton, Alexander (et al.): A föderalista, Értekezések az amerikai alkotmányról.(ford. Balabán Péter) Európa Könyvkiadó, Budapest, 1998, 383.

[18] Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In Válogatott tanulmányok. Második kötet, Magvető Könyvkiadó, Budapest, 1986, 371.

[19] Ld. Rousseau, Jean-Jacques: Társadalmi szerződés vagy a politikai jogtudomány alapelvei. Kriterion Könyvkiadó, Bukarest-Kolozsvár, 2001, I. Könyv, VI-VII. fejezet

[20] Takács Péter (2015) i.m. 297.

[21] Ld. Rousseau i.m., I. Könyv, IV. fejezet

[22] Ld. Rousseau i.m., I. Könyv, VI. fejezet

[23] „Vagy meg kell akadályozni, hogy egy többségben lévő csoportban egyidejűleg egyazon szenvedély vagy érdek váljék uralkodóvá, vagy pedig azt kell lehetetlenné tenni, hogy a többség, amelyben együtt jelentkezik az ilyen indulat vagy érdek, létszámánál és helyi körülményeinél fogva elnyomó praktikákat tudjon összehangolni és véghez vinni.” Madison, James, in Hamilton i.m., 96.

[24] Az állami hatalom az államhatalomból a hatalommegosztás révén részesülő hatalom.

[25] A legitimáció mibenléte az államtudományok egyik alapvető kérdésköre, amely egy többdimenziós, komplex, dinamikusan változó jelenség. Ld. erről pl. Boda Zsolt: Legitimitás, bizalom, együttműködés. Kollektív cselekvés a politikában. Argumentum, MTA TKPI, Budapest, 2013. 67-96. o.

[26] Pl. Egyesült Királyság, Magyarország, Németország, Ausztria, stb.

[27] Mintaállama Franciaország.

[28] Pl. Amerikai Egyesült Államok, Brazília, Törökország, stb.

[29] Előfordulhat a törvényhozás tagjainak eltérő időközönkénti, ún. rotációs rendszerben történő választása; klasszikus mintapélda az Amerikai Egyesült Államok Kongresszusa.

[30] A kétkamarás parlamentek, valamint a félprezidenciális rendszerek esete.

[31] Az arányos (proporcionális) választási rendszerek célja a törvényhozás összetételének a társadalom politikai összetételéhez történő igazítása, ezáltal annak legitimitásának erősítése, szemben a többségi választási rendszerrel (ahol a „győztes mindent visz”), ahol a cél a társadalom többségének támogatását bíró politikai erő hatékony és gyors döntéshozatali képességének biztosítása. Mivel a teljesen arányos választási rendszerek egy erősen megosztott társadalomban ellehetetleníthetik a legfőbb döntéshozatalt, a többségi rendszerek pedig a kisebbségi érdekek döntéshozatalból való kizárásához vezetnek, az államtudomány a vegyes választási rendszerek kialakítása felé fordult, annak érdekében, hogy a legitimitás és a hatékonyság egyensúlyi helyzetét megteremtsék.

[32] Tipikusan a parlamentáris rendszerek esetén.

[33] Trócsányi László és Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba, Az Alaptörvény és Magyarország Alkotmányos intézményei.HVGORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2015, 72.

[34] Lőrincz Lajos (2010) i.m. 78.

[35] Ehhez a legfontosabb alkotmányjogi eszköz az általános és egyenlő választójog.

[36] Trócsányi Lászó: Az alkotmányozás dilemmái, Alkotmányos identitás és európai integráció. HVGORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2014, 24.

[37] Horváth Barna: Jogszociológia, A jog társadalom- és történelemelméletének problémái. Osiris Kiadó, Budapest, 1995, 269.

[38] Horváth i.m., 272.

[39] Horváth i.m., 262.

[40] Horváth i.m., 263.

[41] Horváth i.m., 265.

[42] Horváth i.m., 264-267.

[43] Takács Péter (szerk.): Joguralom és jogállam, Antológia a Rule of Law és a Rechtsstaat irodalmának köréből. Budapest, 1995, 12-13.

[44] Földi András: Összehasonlító jogtörténet. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014, 181.

[45] Takács Albert: A hatalommegosztás elve az alkotmányos értékek rendszerében. Pro Publico Bono, I. Különszám, 2011/25.

[46] Tamás András: A jogállam közigazgatásának „fejlődése”: Közigazgatásból magánüzlet. Istum, Aequum, Salutare, 2009/3. szám, 60.

[47] Dicey, Alber Venn: A jog uralma. In Takács Péter (szerk.): Joguralom és jogállam. Antológia a Rule of Law és a Rechtsstaat irodalmának köréből. Budapest, 1995, 28-29.

[48] Ld. bővebben Kovács Virág: Egy jogász, aki nyomot hagyott. Edward Coke a rule of law-ról, a bírói függetlenségről és a parlamenti szabadságjogokról. In Chronowski Nóra [et al.] (szerk.): A szabadságszerető embernek. Liber Amicorum, István Kukorelli. Gondolat Kiadó, Budapest, 2017, 270.

[49] Földi András (2014) i.m. 182.

[50] Uo.

[51] Tóth J. Zoltán: A jogállamiság tartalma. Jogtudományi Közlöny, 2019/5. szám, 199.

[52] Gyenge Zoltán: A jogállamiság erkölcsi alapjai – legalitás versus moralitás. In Tanulmánykötet „Jog, erkölcs, etika” konferencia. Igazságügyi Szolgálatok Jogakadémiája. Igazságügyi Minisztérium, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2017, 23.

[53] Tóth J. Zoltán (2019) i.m. 212.

[54] Varga Zs. András: Eszményből bálvány? A joguralom dogmatikája. Századvég Kiadó, Budapest, 2015, 56.

[55] Mohl, Robert von: Jogállam. In Takács Péter (szerk.): Joguralom és jogállam. Antológia a Rule of Law és a Rechtsstaat irodalmának köréből. Budapest, 1995, 34-36.

[56] Varga Zs. András (2015) i.m. 43.

[57] Varga Zs. András: A jogállam-paradigma intézményesülése. In Csink Lóránt és Schanda Balázs (szerk.): Összehasonlító módszer az alkotmányjogban. Pázmány Press, Budapest, 2017, 86.

[58] Uo. 91.

[59] Bibó István (1986) i.m. 378.; Sári János: A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy az alkotmányos rendszerek belső logikája. Osiris Kiadó, Budapest, 1995, i.m. 10.

[60] Ahogy arra hivatkozni szokás: „checks and balances” elv. A szakirodalomban egyaránt találkozhatunk a „fékek és egyensúlyok”, valamint a „fékek és ellensúlyok” fordításokkal. Álláspontom szerint e körben mindkét kifejezés elfogadható, ugyanakkor számomra az „egyensúlyok” jobban kifejezi a rendszer célját, azaz a kiegyensúlyozott hatalomgyakorlás igényét. Vö. Cservák Csaba: A hatalmi ágak megosztásának XXI. századi kérdései az Alaptörvényt követően. ProFutoro, 2015/2. szám, 2015, 26., Varga Zs. András (2015) i.m. 9., Csink Lóránt: Hatalmi ágak elválasztása. In Csink Lóránt (et al.) (szerk.): A magyar közjog alapintézményei. Pázmány Press, Budapest, 2020, 422. Az Egyesült Államok alkotmányával kialakított rendszer – ahogy arra Sári János rávilágított – nem titkolt célja volt, hogy az államhatalmi szerveket függetlenítse a társadalmi-, illetve politikai változásoktól, mentesítve így az intézményeket a politikai radikalizációtól. [Ld. SÁRI (1995) i.m. 42-46.]

[61] Elsősorban nem az elvet magát – főleg nem annak tartalmát – kell normatív rögzíteni, deklarálni, hanem olyan rendszert kell kiépíteni, amelyben azáltal érvényesül a hatalommegosztás, hogy a törvényes rend nem engedi az egyoldalú politikai dominanciát és ahol az államhatalmak a normatív rögzített funkcióik és hatásköreik közé kényszerülnek. Vö. Sári János (1995) i.m. 9-12.; Takács Albert: A hatalommegosztás elvének alkotmányelméleti értelmezése. In Mezey Barna (szerk.): Hatalommegosztás és jogállamiság. Osiris Kiadó, Budapest, 1998, 99-103. Takács Albert a következőképpen fogalmazott: „A hatalommegosztás elvének nincs más normativitása, mint amit az alkotmány kompetenciája teljesen kifejez.”[Takács Albert (1998) i.m. 101.]

[62] Kavanagh, Alieen: The Constituional Separation of Powers. In Dyzenhaus, David – Thorburn, Malcolm (edit): Constitutional Law. Oxford University Press, Oxford, 2016, 221.

[63] Barber, N. W.: The Principles of Constitutionalism. Oxford University Press, Oxford, 2018, 52.

[64] Cservák Csaba (2015) i.m. 28.

[65] Csink Lóránt azt a felfogást, ahol a közhatalom gyakorlásának szerkezetét az alkotmányjog klasszikus szféráján kívüli jelenségek figyelembevételével együtt vizsgálják, ún. komplex hatalommegosztásnak nevezi. ld. Csink Lóránt (2020) i.m. 414-415.

[66] Takács Albert a hatalommegosztás elvének normativitását vizsgálva hívta fel a figyelmet az új „principátusok” veszélyére. Takács Albert (1998) i.m. 130.

[67] Cservák Csaba (2015) i.m. 28.

[68] Ld. Sári János (1995) i.m. 17-21.; Takács Albert (2011) i.m.; Csink (2020) i.m. 400.

[69] Takács Albert ugyanakkor azon az állásponton van, hogy a „történeti analógiák ilyenfajta keresése azonban éppen a gyakorlati jelentőséget lúgozza ki a hatalommegosztás alkotmányos követelményéből, nem is beszélve a történelmietlenségükből fakadó elméleti problémákról”. Itt felhívja a figyelmet, hogy az antik világ a „hatalommegosztás különböző elveiben és alanyainak megkülönböztetésében a politikai erény megvalósulásának módját és kiteljesedésének biztosítékát látták”, míg a felvilágosodással kidolgozott modernt hatalommegosztás a „mérsékelt” államhatalom kiépítését célozza. Takács Albert (2011) i.m., 20.

[70] Arisztotelész: Politika. Gondolat Kiadó, Budapest, 1984, 200.

[71] Sári (1995) i.m. 151.

[72] Takács Albert (1998) i.m. 113.; Sári János: Elméleti megfontolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához. In Tóth Károly (szerk.): Emlékkönyv dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. József Attila Tudományegyetem ÁJK, Szeged, 1996, 541.

[73] Takács Albert (1998) i.m. 113.

[74] Ld. erről részletesen Takács Albert (1998) i.m. V. rész, 113-122.

[75] Lőrincz Lajos (2010) i.m.

[76] Hazánkban ilyenek az önálló szabályozó szervek, valamint a – szervezeti formáját tekintve is speciális – Magyar Nemzeti Bank, de ilyen pl. a jogirodalomban is sokszor hivatkozott Federal Trade Commission az Egyesült Államokban.

[77] Ld. Uo. 127-129.

[78] Ld. ehhez  Simicskó István: A globalizáció társadalmi kihívásai, Jogelméleti szemle, 21 : 4,  (2020), 112-116.

[79] Sári János (1995) i.m. 242.

[80] Trócsányi-Schanda i.m., 96.

[81] Ld. Sári János (1995) i.m., XIV. fejezet 2. pont

[82] Pl. Spanyolország, Olaszország, Egyesült Királyság. Ld. pl. Téglási András (szerk.): Az állam szervezete. Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2018, 29.

[83] Sári János (1995) i.m. 235.

[84] Ld. Uo. XIV. fejezet 1. pont

[85] Uo. 33. 40.

[86] Takács Albert (1998) i.m. 95.

[87] Pokol Béla: Politikaelmélet. Századvég Kiadó, Budapest, 2006, 104.

[88] Ld. Takács Albert (1998) i.m. 106-108.

[89] Uo. 109.

[90] Ld. Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Korona Kiadó, Budapest, 1995, 137. o.; Bihari Mihály: (2013) i.m. 406. o.; Cservák Csaba: A népakarattól az állami döntésig. Dialóg Campus, Budapest, 2018, 96. o.

[91] Smuk Péter: Az Országgyűlés hatáskörgyakorlása az Alaptörvény hatalommegosztási rendszerében. Iustum Aequum Salutare, 2016/4. szám, 81. o.

[92] Ld. Pokol Béla (2006) i.m. VII. fejezet

[93] Ld. Takács Albert (1998) i.m. 123-126.

[94] Cservák Csaba felvetette, hogy érdemes lenne a „hatalmi ág” és „az uralmi ág”, esetleg a „de iure” és a „de facto” hatalmi ág fogalmának elhatárolása attól függően, hogy az adott politikai hatalom részesedik-e az államhatalomból, azaz mögötte áll-e az állami legitim kényszer eszköze [Cservák Csaba (2015) i.m. 32.]. A „közhatalom” és az „államhatalom” fent leírt elhatárolása szintén azt a célt szolgálja, hogy a közhatalom gyakorlása dinamikájában is vizsgálható legyen.

[95] Elegendő-e, ha az államon kívüli politikai tényezők kívülről befolyásolják az államot (pl. Tölgyessy Péter: Országgyűlés és választójog. InKilényi Géza (szerk.): Alkotmányjogi Füzetek, Parlament és választás. Építésgazdasági és Szervezési Intézet, Pécs, 1989, 26-29.), vagy szükséges-e társadalmi érdekegyeztetések, vagy akár egy korporáció elvén is alapuló második országgyűlési kamara révén (pl. Salamon László: Az egykamarás és kétkamarás parlament kérdése az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság munkájának fényében. In Téglási András (szerk.): Szükség van-e a kétkamarás parlamentre az új Alkotmányban? Országgyűlés Alkotmányügyi, Igazságügyi és Ügyrendi Bizottsága, Budapest, 2011. 77.) formálisan is az állami döntéshozatal részévé tenni őket.