Lukácsi Dániel Csaba: Gondolatok az Országgyűlés legitimációs funkciójáról

 Az államhatalmi legitimáció, azaz a hatalomgyakorlás igazolása, valamifajta alkotmányos felhatalmazottságot[1] és társadalmi elfogadottságot[2] jelenít meg.[3] Modern jogállami keretek között az államhatalom gyakorlása kizárólag megfelelő legitimáción alapulhat. E legitimáció kiinduló pontja a demokratikus választások intézménye, amely során a népszuverenitásból eredő hatalom egy előre meghatározott alkotmányos eljárás keretében egy vagy több intézményesített hatalmi ágra száll (ún. képviseleti demokrácia[4]). Parlamentáris rendszerekben ez az intézményesített hatalmi ág a parlament (amely aztán ezt az „összpontosított” legitimációt, alkotmányosan meghatározott keretek között megosztja a többi államhatalmi ággal).[5]

A legitimáció azonban se nem örök, se nem konstans: előre meghatározott időközönként mindenképpen újra létre kell hozni,[6] a meglévő legitimációit pedig – a mindenkor változó körülményekhez – folyamatosan igazítani szükséges.[7]Mindennek különös jelentősége van a jogállamiság-, valamint a demokrácia elveivel összhangban értelmezve: a rendszeresen újra létrehozott, illetve megújított legitimáció egyértelműen az önkény ellen hat, továbbá elősegíti társadalom számára összességében elfogadhatatlan döntések kizárását, kevésbé elfogadható döntések korrekcióját.[8]

Ugyanakkor nem kizárólag a legitimáció határozza meg a parlament létrehozásának módját (valamint a döntéshozatal menetét). Ahogy arra a választási rendszerekkel kapcsolatos több mint egy évszázados vita is rávilágít,[9] a képviseleti elv minél teljesebb érvényesülése mellett, biztosítani kell a hatékony (értve ezalatt: döntésképes) kormányzás lehetőségét is. A két elv egymáshoz való viszonyát tekintve a következő kérdés fogalmazható meg: hol van az egyensúly az eltérő nézőpontok, változó vélemények politikai döntéshozatalban való reprezentálása (legitimációt erősítő biztosítékok), valamint a többségi vélemény minél biztosabb kifejezésre juttatása között (hatékony kormányzást erősítő tényezők) között?[10]

Jelen tanulmány kereteit nem szétfeszítve, összefoglalóan a következő állapítható meg: a választási rendszerek alapvetően a hatékony kormányzás lehetőségét erősítő többségi-, valamint a társadalmi legitimációt előtérbe helyező arányos megoldások dichotómiája mentén alakulnak.[11]

A legitimáció és kormányozhatóság közötti egyensúly megteremtésére nincsen konkrét recept, államonként eltérő megoldásokat találunk: egy teljesen többségi rendszer is képes biztosítani a szükséges demokratikus legitimációt,[12]mint ahogy egy jól kidolgozott arányos rendszer is képes biztosítani a hatékony kormányzás lehetőségét.[13]

Magyarországon 199 mandátumból 106 egyéni választókerületben, relatív többségi, 93 pedig országos listán, arányos rendszerben nyerhető el [Vjt. 3. §]. Azon szavazatokat, amelyek többségi ágon nem eredményeznek mandátumot (a vesztes jelöltekre leadott szavazatok, az élmezőny szavazategyenlősége esetén valamennyi leadott szavazat, valamint a győztesekre leadott azon szavazatok, amelyek nem kellettek a győzelemhez [ún. győzteskompenzáció], Vjt. 15. §), hozzászámítják az adott párt országos listájához (amennyiben a jelölt tartozik valamelyik listát állító párthoz, pártszövetséghez, és ez a párt, pártszövetség elérte a szükséges választási küszöböt, Vjt. 14. §). Az országos listára leadott, valamint a kompenzációként a többségi ágról átkerülő szavazatokat az ún. d’Hondt módszerrel[14] konvertálják mandátumokká [Vjt. 16. §]. A magyar választási rendszer tehát kétszavazatos, egyfordulós, vegyes rendszer.

Mindezt kiegészíti, vagy inkább kiegészítené a nemzetiségi kedvezményes mandátum intézménye [Vjt. 16. § d), e)], amely csökkentené az arányos ágon elnyerhető „hagyományos” mandátumok számát. A kedvezményes kvóta alkalmazása óta lezajlott két országgyűlési választások alkalmával összesen 1 kedvezményes mandátumot osztottak ki, mégpedig a Magyarországi Németek Országos Önkormányzata számára, míg a többi nemzetiségi lista meg sem közelítette a szükséges kedvezményes kvótát. Összességében tehát a kedvezményes mandátum intézménye alig képes befolyásolni a választások eredményét, úgymond „megtörni” az alapvetően pártpreferencia-orientált politikai reprezentációt.[15]

A társadalmi reprezentáció, ezen keresztül a társadalmi legitimáció szempontjából szintén jelentős kérdés, hogy hogyan lehet valaki jelölt,[16] illetve milyen feltételekkel állítható országos lista. Az egyéni választókerületek esetén, tehát a többségi ágon, ehhez pusztán 500 választópolgár ajánlása szükséges (irreleváns, hogy függetlenként vagy párt színeiben, de egy személy csak egy választókerületben fogadhat el jelölést) [Vjt. 5-6. §]. Az arányos ágon – egy 2021-es módosítást követően[17] – pártlistát az a párt állíthat, amely – legalább tizennégy megyében és a fővárosban – legalább hetvenegy egyéni választókerületben önállóan jelöltet állított.

A fentiekben kizárólag pár fontosnak vélt elemet emeltem ki a magyar választási rendszert meghatározó rendelkezések közül; jelen tanulmánynak részben sem célja a magyar választási rendszer kritikai elemzése, pusztán a legitimáció és kormányozhatóság közötti egyensúlyt befolyásoló főbb hatásaira kíván rávilágítani. Továbbá csak röviden utalok rá, hogy a veszélyhelyzet[18] idején a kormányozhatóság aspektusa jobban előtérbe kerül.

A magyar választási rendszer markáns relatív többségi ága – bár nem törvényszerűen[19] – a nagyobb pártok mandátumhoz jutásának esélyeit növeli (pontosabban kedvezően hat a kétpártrendszer kialakulására).[20] Az arányos ág enyhíthetne ezen a hatáson (különösen annak fényében, hogy ezen az ágon az egész ország egyetlen választókerület), ugyanakkor maga a d’Hondt formula,[21] kiegészülve a győzteskompenzáció intézményével,[22] kifejezetten a nagyobb pártokat erősítő, felülreprezentáló tényező. E hatáshoz a soron következő választáson hozzá fog járulni az országos lista állítás feltételének szigorítása is. Mindez pedig – azáltal, hogy a politikai szereplőket koncentrációra készteti – a parlamenti reprezentativitás, ezáltal a társadalmi legitimáció ellen hat. Ezzel együtt a rendszer nem en bloc aránytalan, csupán olyan vegyes rendszerű megoldás, amelyben az arányosító funkció másodlagos a kormányozhatóság biztosításával szemben.[23]

 

[1] Amely a jogszerű államhatalom normatív alapja.

[2] Amely a demokratikus államhatalom szociológiai alapja.

[3] A legitimáció mibenléte az államtudományok egyik alapvető kérdésköre, amely egy többdimenziós, komplex, dinamikusan változó jelenség. Ld. erről pl. Boda Zsolt: Legitimitás, bizalom, együttműködés. Kollektív cselekvés a politikában. Argumentum, MTA TKPI, Budapest, 2013. 67-96. o.

[4] „A képviseleti (közvetett) demokrácia olyan politikai rendszer, melyben a politikai közösség tagjai nem közvetlenül szavaznak egy-egy társadalmi probléma mikénti megoldásáról, hanem ezek megoldását rábízzák élethivatásszerűen közügyekkel foglalkozó személyekre, maguk pedig csak e személyek kiválasztásáról döntenek.” Tóth J. Zoltán: A demokrácia és a jogállamiság kapcsolata. Jogtudományi Közlöny, 2019/7-8. szám, 308. o.

[5] Érdemes megjegyezni, hogy a parlamentarizmus első tényleges megjelenési formájában nem a népszuverenitás elve határozta meg a legitimitás alapját, hanem az ún. parlamenti szuverenitás. (Az angol Bill of Ritghts 1689-es ratifikálást követően a Crown/King-in-Parliament elve mentén kristályosodott ki az angol parlamentarizmus eredeti formájában). Ld. Leston-Bandeira, Cristina and Thompson Louise (edit): Exploring Parliament. Oxford University Press, UK, 2018. 4-6. p.

[6] Ez teremti meg az ún. temporális hatalommegosztást. „A népszuverenitás elvéből fakadóan a választópolgároktól nem szakadhat el hosszú időre a parlament sem, a képviselői mandátumszabadság miatt pedig a választópolgári kontroll a parlamenti választásokat jelenti.” Ld. Erdős Csaba és SmukPéter: Parlament és hatalommegosztás. In Takács Péter (szerk.): Unitas Multiplex. Ünnepi tanulmányok Szigeti Péter 65. születésnapjára. Gondolat Kiadó – SZE DFK, Budapest-Győr, 2017. 137-139. o.

[7] Ide értendő minden jogi, politológiai és szociológiai eszköz, amely állami-politikai végrehajtás ellenőrzésén és korrekcióján, az állami-politikai döntéshozatal jogszerű befolyásolásán keresztül az államhatalom gyakorlásának jogszerűségét és társadalmi elfogadottságát igyekszik fenntartani.

[8] A képviseleti demokráciában a legfőbb képviseleti szervek tagjainak folyamatosan (de a meghatározott időközönként tartandó választások idején mindenképpen) érvelniük kell értékválasztásaik, döntéseik mellett, ahogy arra a temporális hatalommegosztás kapcsán lábjegyzetben utaltam, a „népszuverenitás elvéből fakadóan a választópolgároktól nem szakadhat el hosszú időre a parlament sem […]” [Erdős-Smuk (2017) i.m. 137.], ennek megfelelően a legfőbb döntéshozatal elvben összekapcsolódik a társadalommal.

[9] A vita kiindulópontja a többségi rendszerek azon legitimációs hiányossága volt, miszerint a kizárólag az aktuális politikai többség mentén szerveződő parlament nem képes kellően reprezentálni és így képviselni a társadalmat. Érdemes itt kiemelni John Stuart Mill és Walter Bagehot elméleti szembenállását. A kettejük „nézeteinek ütközésében az a máig ható dilemma jut kifejezésre, hogy a kormányozhatóság fenntartása érdekében csorbulhat-e a képviselet elve”. Ld. Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban. MTA-ÁJI-KJK, Budapest, 1998. 39-46. o.

[10] „A hatékonyság eszközei (az erősítő tényezők) abba az irányba hatnak, hogy egy adott vélemény minél inkább, biztosabban kifejezésre találjon, míg a gyengítő tényezők (biztosítékok) az ellenkező vélemények védelmét szolgálják, valamint a választók véleményének megváltozásának esetére jelentenek biztosítékot.” Ld. erről Cservák Csaba: Választási és kormányzati rendszerek összefüggései. Jogelméleti Szemle, 2007/2. szám

[11] A többségi rendszer „a képviseleti demokráciának abból az elképzeléséből és igényéből született, hogy a képviselet a választók többsége által megválasztott, a többség akaratát érvényre juttató, stabil, döntésorientált, működésképes rendszert biztosítson”. Az arányos rendszer „vitatva a többségi-képviseleti elvet azt vallotta, hogy a képviseletnek a társadalmi-politikai csoportstruktúrát kell megfelelően tükröznie”, azaz a „választási rendszer feladata a reprezentativitás biztosítása”. Fábián György: A vegyes választási rendszer és reformja. Acta Universitatis Szegediensis : acta juridica et politica, 1998/1-25. szám, 121. o.

[12] Amennyiben a társadalom számára ténylegesen biztosított az alternatívaállítás és a kormányzó többség leváltásának lehetősége (és az ehhez szükséges társadalmi feltételek is adottak), valamint az állam stabil alkotmányos alapokon nyugszik. Az angol House of Commons választása tradicionálisan egymandátumos, relatív többségi rendszerben történik, ahol a ’győztes mindent visz’ elve érvényesül (angol terminussal: „first-past-the-post” választási rendszer). Bár a relatív többségi választási rendszer jelentősen torzíthatja a választói akaratot, az elmúlt közel két évtizedben nem eredményezett kiugróan aránytalan győzelmet, erről ld. General Election 2019: results and analysis, Second edition. House of Commons Library, Briefing Paper, Number CBP 8749, 28 january 2020., különösen 8-13. o.

[13] Amennyiben a versengő pártok közötti koalíciókötés tényleges lehetőségét nem lehetetlenítik el antagonisztikus pártpolitikai ellentétek. A német Bundestag választása formálisan vegyes rendszer (pontosabban ún. perszonalizált arányos rendszer [personalisiertes Verhältniswahl]), ugyanakkor a választások eredménye mindig kifejezetten arányos. A német rendszer egyfordulós, kétszavazatos modell, ahol a választópolgár egyéni jelöltre és listára is voksol. Az egyéni ágon képviselő lesz, aki a leadott érvényes szavazatok relatív többségét megszerzi, míg a listás mandátumok kiosztása az ún. Sainte-Laguë módszer szerint történik (BWahlG 4-6. §). Fontos azonban, hogy az egyéni mandátumokat (299 fő) is számításba veszik a listás mandátumok kiosztásakor, azaz a listás mandátumelosztást a Bundestag minimális összlétszámához (598 fő) igazítva határozzák meg [BWahlG 6. § (2)]. Az elnyert listás mandátumhelyekből ezzel együtt levonják az elnyert egyéni mandátumokat (így előfordulhat, hogy egy párt kizárólag egyéni mandátumokat szerez); amennyiben pedig egy párt több egyéni mandátumot szerez, mint amennyi hely a lista alapján jutna, nő a Bundestag létszáma [BWahlG 6. § (4)]. A 2013-as reform óta, az így fellépő aránytalansági effektust is kompenzálják ún. kiegyenlítő mandátumok (Ausgleichsmandat) kiosztásával [BWahlG 6. § (5)]. Összességében – további részletekbe bele nem menve – meglehetősen arányos rendszerről beszélhetünk. Mindez nehezíti a kormányalakítás folyamatát, koalíciókényszert eredményezve, ugyanakkor mindez nem vezet általános döntésképtelenséghez. (Ld. FreyDóra: A 2017-es német választások és a kormányalakítás nehézségei – a bonni alaptörvény teremtette alkotmányos rendszer próbatétele? Parlamenti Szemle, 2018/1. szám, 94-97. o.; Cservák Csaba: Kategorikus és ordinális választási rendszerek. Iustum Aequum Salutare, 2017/3. szám, 36-37. o.)

[14] A módszer Victor d’Hondt belga jogász és matematikus nevéhez fűződik, aki 1880-as években igyekezett megoldást találni Belgium különböző nyelvi csoportjainak és politikai nézeteinek megfelelő parlamenti képviseletére. Ugyanakkor e módszer alkalmazását már Thomas Jefferson is javasolta majd egy évszázaddal korábban az USA Képviselőháza számára. A módszerről ld. Kotanidis, Silvia: Understanding the d’Hondt method.: Allocation of parliamentary seats and leadership positions. Briefing, European Parliament, 2019.

[15] Egyéni választókerületekben ugyan van lehetőség függetlenként indulni, listát azonban – a nemzetiségi önkormányzatokon kívül – kizárólag pártok állíthatnak (ami lényegében a tisztán népképviseleti parlament koncepciójából fakadó tényező). A 2018-as választások alkalmával mindössze 1 független jelölt nyert el mandátumot.

[16] Jelölt lehet minden magyar állampolgár, amennyiben bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt bíróság nem zárta ki választójogának gyakorlásából [Alaptörvény XXIII. cikk].

[17] A legutóbbi két választáson a listaállításhoz elegendő volt, ha egy párt – legalább kilenc megyében és a fővárosban – legalább huszonhét egyéni választókerületben önállóan jelöltet tudott állítani. Az egyes választási tárgyú törvények módosításáról szóló 2020. évi CLXVII. törvény indokolása szerint a módosítás célja volt, hogy – a kampányfinanszírozási intézményrendszerrel kapcsolatos visszaélések visszaszorítása érdekében – biztosítsák, hogy csak a valós társadalmi támogatottságú pártok állíthassanak listát (ld. Indokolások Tára, 2021. január 6., 176. o.).

[18] Ld. Simicskó István: Veszélyhelyzet van, KRE-DIT: A KRE-DOK ONLINE TUDOMÁNYOS FOLYÓIRATA 2020 : 1 Paper: Jogtudományi tanulmányok 2., (2020), 8 o.

[19]  Ld. Fábián György: A választási rendszerek elméleti kérdése és főbb típusai. In Blazovich László (szerk.): Demokrácia és választások Magyarországon, Tanulmányok Csongrád megye történetéből XXVII. Szeged, 1997. 12.; Cservák (2007) i.m.

[20] Duverger-törvényként szokás hivatkozni a relatív többségi rendszerek e hatására. Ld. Enyedi Zsolt és Körösényi András: Pártok és pártrendszerek. Osiris Kiadó, 2001. 261. o.; Mécs János: Választások. In Jakab András (et al.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia, http://ijoten.hu/szocikk/vlasztsok (2020). [17]

[21] A d’Hondt formula biztosítja, hogy a választás győztese megszerezze a mandátumok abszolút többségét [Kotanidis (2019) i.m. 4. o.], az arányos formulák közül, összességében a legkevésbé arányos mandátumelosztást eredményezi [ld. Cservák Csaba: Választási rendszerek – és az új magyar megoldás. In Rixer Ádám (szerk.): Állam és közösség, Válogatott közjogi tanulmányok Magyarország Alaptörvénye tiszteletére. KRE-ÁJK, Budapest, 2012. 296-298. o.].

[22] Az intézmény alapvetően az egyéni ág győzteseinek pártjait jutalmazza. Alapvetően két hatás emelendő ki ezzel összefüggésben: (1) növeli az egypárti parlamenti többség esélyét, ezzel összefüggésben ugyanakkor (2) az egyéni ág várható veszteseit is érdekelté teszi az aktív kampányolásban. A győzteskompenzáció problematikájáról ld. pl. Papp Zsófia és Zorgit Burtejin: A változó választási szabályok és a változó politikai kontextus hatása a kampányperzonalizációra. Politikatudományi Szemle, 2015/3. szám, 57. o.; Mécs János: A győzteskompenzáció alkotmányosságáról – a pozitív töredékszavazatok megítélése az egyenlő választójog tükrében. Bibó Jogi és Politikatudományi Szemle, 2015/1. szám, 35-66. o.; Mráz Ágoston Sámuel: A német és a magyar választási rendszer jellemzői és csereszabatosságának korlátjai. In Téglási András (szerk.): Tanulmányok a választójog, a választási rendszerek és a népszavazás aktuális kérdéseiről. Dialóg Campus, Budapest, 2019. 94. o.; Cserny Ákos és Téglási András: Választójogi változások – Jogértelmezések, álláspontok és értékelések a 2011-2017 közötti időszak egyes választási kérdéseiről. In Téglási András (szerk.): Tanulmányok a választójog, a választási rendszerek és a népszavazás aktuális kérdéseiről. Dialóg Campus, Budapest, 2019. 472-474. o.

[23] Vö. Szente Zoltán: Parlamenti jogunk nyomorúsága. Fundamentum, 2020/4. szám, 6. o.