I. Bevezetés
A tanulmány az alkotmányjogi panasz befogadhatósági feltételei közül az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdéssel kíván foglalkozni. A tanulmány egy speciális alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést érintő eljárásjogi kérdést kíván elsősorban bemutatni, amely a gyakorlatban res iudicata-ként funkcionál, azaz bizonyos körülmények között az alapvető alkotmányjogi kérdés, mint befogadhatósági feltétel ítélt dologként éppen a valódi alkotmányjogi panasz befogadhatóságát akadályozza.[1]
Mielőtt a tanulmány eljutna a fentiek vizsgálatáig, megalapozásként egyedi ügyeken keresztül vizsgáljuk az alapvető alkotmányjogi jelentőségi kérdéssel összefüggésben kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot, a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést, mint befogadhatósági feltételek egymáshoz való viszonyát és legtágabb körben az alkotmányjogi panasz és magának az alkotmánybíráskodásnak a legfontosabb ismérveit.
II. Az Alkotmányjogi panasz jogintézménye
Az alkotmányjogi panasznak jelenleg a hatályos magyar jogrendszerben három fajtáját ismerjük, melyek közül témánk szempontjából az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § szakaszában részletezett úgynevezett valódi alkotmányjogi panasz a releváns. Szükségesnek tartjuk ugyanakkor mintegy ráhangolódásként röviden mindhárom fajtáját bemutatni az alkotmányjogi panasz jogintézményének, tekintettel arra, hogy a témánk szempontjából releváns valódi alkotmányjogi panasz legfontosabb jellemzői igazán a többi alkotmányjogi panasz fajta ismeretében, azokhoz képest viszonyítva rajzolódnak ki a legmarkánsabban.
Ehelyütt megjegyezzük, hogy az Alkotmánybírósághoz benyújtott alkotmányjogi panaszok számát, mint indikátort vett figyelembe, a Cservák Csaba által vezetett munkacsoport – mely munkacsoport kutatásaiban jelen sorok írója is részt vett – a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen összeállított Jó Állam Jelentés demokrácia hatásterületének, demokratikus joggyakorlás dimenziójában. A munkacsoport álláspontja szerint ez az indikátor képet alkot az alapjogi mércének is megfelelő bírói ítélkezésről, illetve az állampolgárok alapjogi tudatosságáról és aktivitásáról.
A Jó Állam Jelentés demokrácia hatásterületének demokratikus joggyakorlás dimenziójában a későbbiekben is bennmaradt az Alkotmánybírósághoz benyújtott alkotmányjogi panaszok száma indikátor. A legfrissebb, online elérhető 2019-es Jó Állam Jelentésben a készítők hangsúlyozzák, hogy a valódi alkotmányjogi panasz az igazságszolgáltató hatalmi funkció felé tolja az Alkotmánybíróságot. Az igazságszolgáltatásnak nagy szerepe van a demokrácia védelmezésében, az Alkotmánybíróságnak pedig a demokratikus intézmények működésére. A kutatás leszögezi, hogy a jogalkalmazás annyiban lehet demokratikus, amennyiben az megfelel az irányadó alapjogi mércének. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott alkotmányjogi panaszok számának vizsgálata során sor a kutatás arra jutott, hogy 2018-ig alapvetően emelkedő tendencia volt megfigyelhető a benyújtott alkotmányjogi panaszok számát figyelembe véve, azaz egyre inkább teret nyert a jogalkalmazásban, egyre inkább igénybe vették az (alap)jogkereső állampolgárok az alkotmányjogi panasz intézményét, mely ugyanakkor az összes bírósági ügyhöz elenyésző arányú. A növekvő tendencia 2018-ban megtört, tekintettel arra, hogy 15%-kal csökkent a kezdeményezések száma.[2]
A kutatás az összegzésben azt a következtetést vonat le, hogy „a 2017-es magas érték után 2018-ban az alkotmányjogi panaszok száma mintegy 15%-kal csökkent, ezzel együtt az intézmény kiegyensúlyozott helyet foglal el a jogalkalmazásban.” [3]
II.1 Az alkotmányjogi panasz magyar jogban legkorábban kialakult fajtája, azaz az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálata
A magyar jogrendszerben az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően a jelen pontban vizsgált alkotmányjogi panasz fajta volt egyedül ismert. A korábbi, jelenleg már nem hatályos alkotmánybírósági törvény szerint „az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”
A korábbi szabályozás idején több alkotmánybírósági határozat értelmezte, elemezte ezen alkotmányjogi panasz jellegét, funkcióját. A 57/1991. (XI. 8.) AB határozat rámutatott arra, hogy „Az ABtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt bárki [ABtv. 21. § (4) bekezdése] alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A törvény e rendelkezése szerint az alkotmányjogi panasz jogorvoslat. Ez következik egyrészt abból, hogy a törvény a jogintézmény “panasz” -nak nevezi, másrészt, hogy azt az “egyéb jogorvoslati lehetőségek” kimerítése után, vagy “más jogorvoslati lehetőség hiányában”, vagyis további, illetőleg végső jogorvoslatként biztosítja a jogosult számára. […] Az alkotmányjogi panasz intézményét ez a jogorvoslati funkció különbözteti meg az utólagos normakontrolltól. Az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatti konkrét jogsérelem orvosolhatóságának a hiányában ugyanis az alkotmányjogi panasz nemcsak funkcióját vesztené el, de azt a sajátosságát is, amely a ABtv. 21. § (2) bekezdése alapján bárki által indítványozható utólagos normakontrollhoz képest a jogintézményben megnyilvánul. Az indítványozó szempontjából is csak akkor van értelme az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatti panasznak, ha az Alkotmánybíróság eljárása folytán jogsérelme orvosolhatóvá válik.”[4]
Láthatjuk tehát a normaszövegből és a hivatkozott alkotmánybírósági határozatból, hogy jellegét tekintve az utólagos normakontroll eljáráshoz hasonlatos ez az alkotmányjogi panasz fajta, tekintettel arra, hogy nem a bírói döntést, az ítéletet vizsgálja, hanem az egyedi ügyben alkalmazott jogszabályt. Ezen alkotmányjogi panasz tehát egyértelműen a normakontroll eljárással rokon, jellege a (negatív) törvényhozó hatalmi funkcióhoz köthető. A normakontroll eljáráshoz képest specialitását az adja, és ezt hangsúlyozza a hivatkozott alkotmánybírósági határozat is, hogy ennek az alkotmányjogi panasznak jogorvoslati funkciója van az egyedi ügyhöz kötöttsége okán. Későbbi döntéseiben az Alkotmánybíróság egyértelműsítette a jogorvoslati funkció lényegét, amikor is akként foglalt állást, hogy „minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a “jogorvoslás” lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.”[5] Ezen jogorvoslati funkciót olyannyira komolyan vette az alkotmánybíróság, hogy szüntetett is meg eljárást azért mert, a döntése már nem lett volna hatással a jogerősen lezárt ügyre.[6]
A hatályos magyar jogban az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panasz jogalapját közvetlenül legmagasabb szintű jogi normánkban, az Alaptörvényben találjuk, melynek 24. cikk (2) bekezdés c) pontja akként rendelkezik, hogy alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazott jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját;
Az Alaptörvény rendelkezései alapján az Abtv. 26. § (1) bekezdés bontja ki részletesebben a hatályos magyar jogban ezen alkotmányjogi panasz típust. A hivatkozott jogszabályhely szerint: „Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz fordulhat az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet, ha az ügyben folytatott bírósági eljárásban alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán
- a) az Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be, és
- b) jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Láthatjuk a hatályos jogszabályi rendelkezések elemzése során, hogy ezen, legrégebb óta amagyar jogban rendelkezésre álló alkotmányjogi panasz vonatkozásában érdemben nem változtatott a jogalkotó, így az Alkotmánybíróság, korábbi megállapításai ezen alkotmányjogi panasz fajta jellegét illetően továbbra is irányadó.
II.2 Az úgynevezett „normatív” alkotmányjogi panasz
Az úgynevezett normatív vagy „gyors” alkotmányjogi panasz alkalmazási területe – mint alább is láthatjuk, a jogszabályi definíció alapján – egy viszonylag speciális esetkört ölel fel. Tulajdonképpen a fentebb tárgyalt lényegében egyedi ügyben alkalmazott normakontroll jellegű alkotmányjogi panasz kivételes, speciális altípusaként tekinthetünk rá.[7] Mindezek okán ugyanúgy az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja képezi jelen alkotmányjogi panasz típusnak is a legfőbb jogalapját, mint a fentebb tárgyaltnak. Ugyanakkor az Abtv. 26. § (2) bekezdés jelen alkotmányjogi panasz típus vonatkozásában meghatározza az irányadó feltételeket.
Az Abtv. 26. § (2) bekezdés szerint: „Az (1) bekezdéstől eltérően, az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján, ha
- a) az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és
- b) nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.”
A jelen pontban tárgyalt alkotmányjogi panasz kapcsán megjegyezzük, hogy az ilyen alkotmányjogi panaszok befogadása során az alkotmánybíróság főtitkára tartalmi vizsgálatot végez a tekintetben, hogy az indítványozó ténylegesen kimerítette-e a jogorvoslati lehetőségeket, illetve az adott helyzetben volt-e egyáltalán lehetősége az indítványozónak jogorvoslatot igénybe venni. Abban az esetben, ha az indítványozó önhibájából mulasztotta el igénybe venni a jogorvoslatot, azaz nem fellebbezett vagy nem vette igénybe a bírói felülvizsgálat lehetőségét, nem kerül befogadásra az Abtv. 26. § (2) bekezdés alapján indított alkotmányjogi panasz.[8]
Áttekintve az irányadó rendelkezéseket, fontos kiemelnünk, hogy mivel az előzekben tárgyalt alkotmányjogi panasz fajtával ugyanazon alaptörvényi rendelkezés képezi a normatív alkotmányjogi panasz alkotmányos jogalapját is, mely szintén jogszabály alkotmányossági vizsgálatára, azaz normakontrollra irányul, tehát jellegét tekintve egyértelműen a (negatív) törvényhozó hatalmi funkcióhoz köthető. Azt is észlelhetjük közvetlenül a normaszövegből, hogy ez az alkotmányjogi panasz fajta alapvetően kivételes esetben kerül(het) alkalmazásra. Láthatjuk tovább, hogy két esetkörben valósulhat meg ez a kivételes alkalmazás, egyfelől a közvetlen bírói döntés nélküli alkalmazás vagy hatályosulás esetén, másfelől pedig a jogorvoslati lehetőségek hiánya esetén. Közös elem mindkét esetkörben az egyéb fórum hiánya, azaz az Alkotmánybíróság eljárásának lehetősége ehelyütt mintegy hiánypótló jelleggel kerül sor, amely megalapozza a törvényben foglalt kivételességet is.
II.3 Az alkotmányjogi panaszok tanulmány szempontjából leginkább releváns fajtája, a valódi alkotmányjogi panasz
Az Alaptörvény hatálybalépésével kialakított valódi alkotmányjogi panasz jogintézménye, olyan új távlatokat nyitott meg[9] az alapjogvédelem területén, amelynek kutatása, határterületinek kiismerése, az egyedi ügyekben történő alkalmazhatóság okán nem csak az alkotmányjogászok, és magának az Alkotmánybíróságnak jelent még hosszú évekig nagy kihívást, hanem a jogász társadalom szinte minden hivatás rendjének egyaránt.[10]
A valódi alkotmányjogi panasz jogalapját közvetlenül legmagasabb szintű jogi normánkban, az Alaptörvényben találjuk, melynek 24. cikk (2) bekezdés d) pontja akként rendelkezik, hogy „az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja a bírói döntésnek az Alaptörvénnyel való összhangját.”
Az Abtv. 27. § bontja ki, részletezi az Alaptörvény fenti rendelkezésén alapuló egyéni jogvédelmi eszközt, a valódi alkotmányjogi panaszt,[11] amely szerint:
„Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”
Ezen új hatáskör által az Alkotmánybíróság fókuszába került az egyéni alapjogvédelem[12], melynek logikája közelebb áll az igazságszolgáltatás hatalmi funkciójához, mint a korábban jellemző (negatív) törvényhozó funkcióhoz, tekintettel azon a másik két alkotmányjogi panasz típustól eltérő, kiemelkedően fontos jellemzőjére, hogy nem az alkalmazott jogszabálynak az alaptörvény ellenességét, hanem magának a bírói döntésnek az alaptörvény ellenességét vizsgálja.[13]
Bár hangsúlyoznunk kell, hogy az Alkotmánybíróság több döntésében is leszögezte, hogy a valódi alkotmányjogi panasz bevezetésével nem vált „szuperbírósággá”, azaz harmadik negyedik vagy sokadik fokú igazságszolgáltatási jogorvoslati fórummá[14]. Az alkotmánybíróság, ezen álláspontját a valódi alkotmányjogi panasz jogintézményének bevezetését követően szinte azonnal lefektette, és a mai napig visszatérően hivatkozza egyes döntéseiben.
Az alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint tehát: „A bírósági joggyakorlat egységének biztosítása sem az Alkotmánybíróság, hanem a bíróságok, kiemelten pedig a Kúria feladata [Alaptörvény 26. cikk (3) bekezdése, bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény III. fejezete], ezt az Alkotmánybíróság a jogbiztonságra és az alapjogokra figyelemmel sem vonhatja magához. A jogszabályokat a bíróságok értelmezik, az Alkotmánybíróság csak az értelmezési tartomány alkotmányos kereteit jelölheti ki. Ez a jogkör azonban nem teremthet alapot arra, hogy minden olyan esetben beavatkozzon a bíróságok tevékenységébe, amikor olyan (állítólagos) jogszabálysértő jogalkalmazásra került sor, mely egyéb jogorvoslati eszközzel már nem orvosolható. Sem a jogállamiság elvont elve, sem a tisztességes eljárás alapjoga, sem a diszkrimináció tilalma nem teremthet alapot arra, hogy az Alkotmánybíróság a bírósági szervezet feletti “szuperbíróság” szerepébe lépjen, és hagyományos jogorvoslati fórumként járjon el. A bírósági jogértelmezésnek, jogalkalmazásnak közvetlenül kell valamely Alaptörvényben biztosított jog sérelmére vezetnie, nem pedig azáltal, hogy eltér bíróságok más ügyekben hozott döntéseitől. A bíró bármely ténybeli vagy jogi tévedése nem teszi automatikusan tisztességtelenné az egész eljárást, mivel az ilyen tévedések teljesen soha nem küszöbölhetők ki, azokat az igazságszolgáltatás ma ismert rendszere magában hordozza. Ugyanezen okokból nem lehet hivatkozni a hátrányos megkülönböztetés tilalmára sem.”[15]
III. Az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés
III.1 Az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés, mint befogadhatósági feltétel vagylagossága
Az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés feltételét, mint az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának feltételét a 2011-ben elfogadott Abtv. honosította meg a magyar jogrendszerben, mellyel a jogalkotó – az indokolás szerint – a német jogi megoldást kívánta követni.[16]
A mintát szolgáltató német alkotmánybíróságról szóló törvény (a továbbiakban: BVerfGG) 93a. §-a szerint:
(1) Die Verfassungsbeschwerde bedarf der Annahme zur Entscheidung.
(2) Sie ist zur Entscheidung anzunehmen,
- a) soweit ihr grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt,
- b) wenn es zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 genannten Rechte angezeigt ist; dies kann auch der Fall sein, wenn dem Beschwerdeführer durch die Versagung der Entscheidung zur Sache ein besonders schwerer Nachteil entsteht.
Láthatjuk tehát, hogy a mintaadó német jogban a befogadhatóságnak két feltétele van, melyek közül a BVerfGG 93a. § (2) bekezdés a) pontja szerinti jelenti a témánk szempontjából vizsgálandó alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés feltételét.
Az eddigi tapasztalatok alapján a német alkotmánybíróság éppen ezen BVerfGG 93a. § (2) bekezdés a) pontja szerinti feltételre alapozva utasítja vissza. Ennek is „köszönhető”, hogy a német alkotmánybíróság működésének első negyvenöt évében az alkotmányjogi panaszok mindössze 2,73 százalékát bírálta el érdemben.[17] A német alkotmánybíróság szabadon értelmezi az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés feltételét[18] és ezen feltétel „segítségével” utasít vissza sok alkotmányjogi panaszt, mely vita tárgyát képezi a német szakirodalomban[19], különös tekintettel arra, hogy az alkotmányjogi panaszt visszautasító döntést a német alkotmánybíróság nem köteles indokolni és az ilyen döntések mintegy háromnegyedéhez fűznek indokolást.[20]
A hatályos magyar jogban a befogadhatóság feltételeit szabályozó Abtv. 29. § szerint: „az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be.”
Véleményünk szerint a fenti jogszabályi definícióban, amely a befogadhatóság feltételeit határozza meg, lényeges kiemelnünk a vagylagos kapcsolatot a befogadhatóság feltételeit illetően. Az Alkotmánybíróság tehát vagy a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadhatja be az alkotmányjogi panaszt. Amennyiben elfogadjuk az alkotmányjogi panaszok elutasításának érvelését, miszerint nem tartalmaz alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést az indítvány, a vagylagos jogszabályi rendelkezés alapján még mindig felmerül a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vizsgálatának lehetősége. A fentiek végső soron azt a kérdést vetik fel, hogy az Abtv. 29. § szerinti befogadhatósági feltételek konjunktív, avagy diszjunktív feltételek-e.
Az Alkotmánybíróság a két törvényi feltételt nem választotta élesen szét a befogadási gyakorlat kialakítása során, mivel a két kritérium a legtöbb esetben nem válik el egymástól, sőt egyes vélemények szerint nem is lehet szétválasztani a kettőt.[21] Fontos hangsúlyoznunk ugyanakkor, hogy az Alkotmánybíróság több Abtv. 27. § szerinti alkotmányjogi panasz-eljárásban kimondta, hogy az Abtv. textuális értelmezésének[22] megfelelően vagylagos, diszjunktív feltételként tekinti az Abtv. 29. §-ban megfogalmazott két befogadási feltételt.[23]
A 3/2013. (II.14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság egyértelműen állást foglalt amellett, hogy az Abtv. 29. §-ban megfogalmazott két befogadási feltétel vagylagos. A jelen bekezdésben hivatkozott Alkotmánybírósági határozat szerint „Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Bár e két követelmény vagylagos, jelen ügy befogadását mindkét szempont alátámasztja.”[24]
A 7/2013. (III.1.) AB határozat szintén egyértelműen állást foglalt amellett, hogy az Abtv. 29. §-ban megfogalmazott két befogadási feltétel vagylagos. A jelen bekezdésben hivatkozott Alkotmánybírósági határozat szerint „Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az alkotmányjogi panasz a következők szerint megfelel az Abtv. 29. §-ában foglalt mindkét, vagylagos természetű feltételnek.”[25]
A fentiekhez hasonló gyakorlatot követett a 8/2013. (III.1.) AB határozat, mely ugyancsak egyértelműen állást foglalt amellett, hogy az Abtv. 29. §-ban megfogalmazott két befogadási feltétel vagylagos. A jelen bekezdésben hivatkozott Alkotmánybírósági határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Bár e két befogadhatósági követelmény alternatív jellegű, a jelen alkotmányjogi panasz mindkét feltételt teljesíti.”[26]
III.2 Az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdések köre az Alkotmánybíróság gyakorlatában
A befogadás feltételek egymáshoz való viszonyának vizsgálatát követően, immáron kifejezetten az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés kategóriáját vizsgálva arra is kerestük a választ, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata mit tart az alkotmányjog panasz befogadása során alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek.
Felhívjuk a figyelmet arra, hogy mint azt Tóth J. Zoltán kutatása is egyértelműen tükrözi, az Abtv. 29. § szerinti befogadhatósági feltételek kiemelkedő fontossággal rendelkeznek, tekintettel arra, hogy a Tóth J. Zoltán által vizsgált 2012-2013-as időszakban a meghozott 197 visszautasító végzés 83,8 %-ában az Abtv. 29. § jelentette a visszautasítás indokát.[27]
III.2.1 A jogorvoslathoz való jog a gyülekezési jogban, mint alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés
A fentebb már hivatkozott 3/2013. (II.14.) AB határozat amellett, hogy a befogadási feltételek vagylagosságában is állást foglalt, az alkotmányjogi jelentőségű kérdés körében is hasznos megállapítást tett.
Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló tényállásban az indítványozó az akkor hatályban lévő gyülekezési törvény (a továbbiakban: Gytv.) előírásainak megfelelően gyülekezést jelentett be az illetékes rendőrkapitányságon. Az illetékes rendőrkapitányság végzésében hatáskörének hiányát állapította meg tekintettel arra, hogy az önkormányzat egy korábban kelt közterület-használati megállapodásban ugyanazon önkormányzat Főpolgármesteri Hivatalának használatába adta a kérdéses gyülekezés helyszínét. A rendőrség álláspontja szerint közterület-használati engedély folytán a megjelölt terület elvesztette “a Gytv. 15. § a) pontja értelmében vett közterületi jellegét”, tehát a szóban forgó területre bejelentett rendezvény nem tartozik a Gytv. hatálya alá, és a rendőrség nem rendelkezik hatáskörrel a rendezvény elbírálására. Az indítványozó ezután a Gytv. 9. § (1) bekezdése alapján a Fővárosi Törvényszékhez fordult, és kérte az első rendőrségi végzés hatályon kívül helyezését, tekintettel arra, hogy az az ügy érdemében hozott olyan döntésnek minősül, amely a rendezvény megtiltásával azonos hatályú, s a végzés alaptörvény-ellenes módon korlátozza a békés gyülekezéshez való jogot. Az illetékes Törvényszék megállapította, hogy a rendőrség a bejelentést nem vizsgálta érdemben, és nem is döntött érdemben a rendezvény megtiltásáról. Az első bírósági végzés szerint a rendőrség a rendezvényre vonatkozó bejelentést azért utasította el, mert azt állapította meg, hogy a kérdésben nincs hatásköre. A bíróság ezért arra a következtetésre jutott, hogy neki sincs lehetősége a kérdés érdemi elbírálására, ezért a végzésben a Gytv. 8. § (3) bekezdése alapján – a Ket. rendelkezéseit figyelembe véve – hatáskörének hiányát állapította meg, és az ügyet fellebbezésként áttette az Országos Rendőr-főkapitánysághoz (a továbbiakban: ORFK), amely a hatáskör hiányát megállapító első rendőrségi végzést másodfokú közigazgatási határozatában helybenhagyta. Ezt követően az ORFK másodfokú közigazgatási határozatát bíróság előtt megtámadta az indítványozó, melynek eredményeként a rendőrségi határozatokat hatályon kívül helyezte és új eljárásra utasította az elsőfokon eljárt rendőri szervet. Az indítványozó az első és a második bírósági ítélet ellen is kezdeményezett alkotmányjogi panasz eljárást, kiemelte, hogy álláspontja szerint az első bírósági döntés, mely hatáskörének hiányát állapította meg, szintén az ügy érdemében hozott döntésnek számít.
Az ügyben a befogadhatóság vizsgálata során az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy „az alkotmányjogi probléma vizsgálata az egyedi ügyön túlmutató jelentőségű, hiszen az Alkotmánybíróság érdemi határozata a jövőre nézve megfogalmazhatja azokat a szempontokat, amelyeket figyelembe véve a gyülekezési ügyben eljáró jogalkalmazók ilyen és hasonló jogvitákban kellőképpen mérlegelni tudnak. Az Alkotmánybíróság az érdemi eljárás során megválaszolandó alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek elsősorban azt tekinti, hogy összhangban áll-e az Alaptörvénnyel a Gytv. 9. § (1) bekezdésének az az értelmezése, amely kizárólag a gyülekezést formálisan megtiltó rendőrségi döntés esetében biztosít érdemi bírói felülvizsgálatot.”[28]
Az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részében megállapította, hogy a bíróság végzése sérti az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogot, ezért a bírósági végzést megsemmisítette. Emellett az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részében megállapította, hogy „az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 9. §-a szerinti bírói felülvizsgálatnak van helye a rendőrségnek a rendezvény bejelentéséről hozott, hatáskör hiányát megállapító határozatával szemben. A bíróság a hatáskör hiányát megállapító rendőrhatósági határozat jogszerűségét és megalapozottságát érdemben vizsgálja”.[29]
III.2.2 A bírói döntés indokolása és a tisztességes eljáráshoz való jog, mint alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés
A fentebb már hivatkozott 7/2013. (III.1.) AB határozat amellett, hogy a befogadási feltételek vagylagosságában is állást foglalt, az alkotmányjogi jelentőségű kérdés körében is hasznos megállapítást tett.
Az alkotmányjogi panasz alapjául egy adóügyi eljárás szolgált, melyben az indítványozóval szemben az adóhatóság úgynevezett vagyongyarapodási vizsgálatot folytatott több adóévre vonatkozóan. Az adóhatóság álláspontja szerint az indítványozó jövedelme nem állt arányban a vizsgált időszakban felmerült kiadásaival, ezért az adó alapját becslési módszer alkalmazásával valószínűsítette, mely alapján több millió forint adókülönbözetet tárt fel, valamint ehhez igazodó adóbírságot szabott ki és késedelmi pótlékot állapított meg. Az indítványozó az ügyben eljáró adóhatóság eljárásának törvényességét támadva kezdeményezte a másodfokú adóhatóság határozatának bírói felülvizsgálatát. Az indítványozó keresetében kifogásolta, hogy az adóhatóság nem bizonyította a becslés törvényben előírt feltételeinek fennállását. Az indítványozó a keresetben azt is sérelmezte, hogy az adóhatóság olyan becslési módszert választott, amely nem alkalmas a valós adó alapjának valószínűsítésére, és ezért nem felel meg a vonatkozó jogszabályban foglaltaknak. Az indítványozó álláspontja szerint a jogszabályi rendelkezéseknek csak a pénzforgalmi szemléletű vagyonmérleg felelhet meg, azonban a konkrét ügyben készpénzforgalmi szemléletű vagyonmérleget alkalmazott, amely sem a becslés feltételei fennállásának bizonyítására, sem a becslési módszerre vonatkozó törvényi előírásnak nem felel meg. Az indítványozó keresetét a bíróság elutasította. Az indítványozó a bíróság ítéletével szemben alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, melyben a tisztességes eljárás követelményének sérelmére hivatkozással elsődlegesen azt adta elő, hogy a törvényszék a kereseti kérelmének egyes részeit érdemben nem bírálta el, vagyis a kereseti kérelmének elutasítását megalapozó indokok bírói előadása a törvényszék határozatának indokolásából elmaradtak. Az indítványozó álláspontja szerint a kereseti kérelem kifejezett kételyeket fogalmazott meg az eljárásban alkalmazott vagyonmérleg törvényességével összefüggésben, azonban a kifogásolt bírósági ítélet mégis külön indokolás nélkül elfogadta az alkalmazott vagyonmérleg típusát, és a vagyonmérleg törvényessége vonatkozásában nem foglalt állást. Az indítványozó ezzel összefüggésben előadta, hogy a törvényszék indokolásának hiánya az Alaptörvény 28. cikkében előírtakkal azért ellentétes, mert a törvényszék nem az Alaptörvényben megfogalmazott követelményeknek megfelelően vizsgálta meg a kereseti kérelmet.
Az ügyben a befogadhatóság vizsgálata során az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy „az alkotmányjogi probléma az egyedi ügyön túlmutató jelentőségű, ugyanis az Alkotmánybíróság az egyedi bírósági döntések indokolási kötelezettségének minimális, az eljárás tisztességéhez tartozó követelményeit eddig nem vizsgálta. Így az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben hozott érdemi határozata meghatározza azokat a tisztességes eljárás alaptörvényi szabályának védelmi körébe tartozó minimális követelményeket, amelyeket a bíróságoknak az ügy elbírálása során feltétlenül szükséges érvényesíteniük. Az Alkotmánybíróság alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésként értékelte a bírói döntések indokolásának alkotmányossági mércéjeként szolgáló, a tisztességes eljárásban rejlő, minimális követelményrendszer kidolgozását.”[30] Az Alkotmánybíróság részben elutasította, részben visszautasította az alkotmányjogi panaszt.
III.2.3 Alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés a büntetőeljárásban
A fentebb már hivatkozott 8/2013. (III.1.) AB határozat amellett, hogy a befogadási feltételek vagylagosságában is állást foglalt, az alkotmányjogi jelentőségű kérdés körében is hasznos megállapítást tett.
Az alkotmányjogi panasz alapjául egy büntetőeljárás szolgált, amelyben az indítványozóval szemben az ügyészség folytatólagosan, súlyos fenyegetéssel elkövetett zsarolás bűntette miatt emelt vádat. Az elsőfokú bíróság az indítványozót a vádirati minősítéssel egyezően súlyos fenyegetéssel elkövetett zsarolás bűntettében bűnösnek mondta ki. A megállapított tényállás szerint az indítványozó részére a sértett rendszeres munkalehetőséget biztosított. Az indítványozó később a sértettet, annak családi együttélését, házasságát és egzisztenciáját veszélyeztető, folyamatos fenyegetéssel arra kényszerítette, hogy heti rendszerességgel adjon át számára százezer forint nagyságrendű összegeket készpénzben. Az indítványozó azért, hogy a fenyegetések komolyságát alátámassza azt is közölte a sértettel, hogy fegyvert tart magánál és utalt arra, hogy a követelt pénz megszerzéséért bármire képes. a sértett mindösszesen huszonkét millió forintot adott át az indítványozónak a fenyegetés hatására. A másodfokú bíróság megállapított tényállást túlnyomó részben megalapozottnak találta, ezért újabb bizonyítást már nem vett fel. Ugyanakkor mind az ügyészi, mind a védelmi fellebbezések egyaránt kifogásolták, hogy a nyomozást folytató rendőrség az indítványozó első terhelti kihallgatásának tervezett időpontjáról, valamint az indítványozó fogva tartásának helyéről elmulasztotta értesíteni az indítványozó részére kirendelt védőt. A rendelkezésre álló bizonyítékok alapján nem tudta egyértelműen megállapítani, hogy a nyomozó hatóság értesítette-e a kirendelt védőt az indítványozó első terhelti kihallgatásának pontos időpontjáról. A másodfokú bíróság álláspontja szerint a terhelti kihallgatás tervezett időpontjáról való védi értesítés elmaradása nem jelentette a védekezéshez való jog lényeges korlátozását. A másodfokú bíróság szerint az úgynevezett “Miranda formulaként” ismert figyelmeztetés elmulasztása eredményezi a vallomás bizonyítékok köréből történő kirekesztést, a kirendelt védő értesítésének elmaradása a terhelti kihallgatás tervezett helyéről és időpontjáról nem. A másodfokú bíróság álláspontja szerint az indítványozó a törvényi figyelmeztetéseket követően, a védelemhez fűződő jogosítványai ismeretében, önként döntött úgy, hogy vallomást tesz, ezért a törvényszéki ítélet azt állapította meg, hogy a védelemhez fűződő jogok nem sérültek olyan fokban, amely a szóban forgó vallomás bizonyítékként történő értékelésének kizárását megalapozná. A másodfokú bíróság jogerős ítélete tehát azt rögzítette, hogy kirendelt védő a terhelti kihallgatás tervezett helyéről és időpontjáról történő értesítésének elmaradása nem olyan súlyú eljárási jogkorlátozás, amely akár az elsőfokú bíróság ítéletének hatályon kívül helyezését, akár a szóban forgó terhelti vallomásnak a bizonyítékok köréből történő kirekesztését indokolná. Az indítványozó a törvényszék ítéletével szemben „valódi alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, melyben kérte a törvényszéki ítélet alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az ügyben a befogadhatóság vizsgálata során az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy „figyelemmel volt arra is, hogy a bűnügyi nyomozások során számos alkalommal fordul elő, hogy az éjjeli órákban bűnügyi őrizetbe vett és kihallgatott terhelt részére a kirendelt védőt a nyomozó hatóság telefax útján, úgy értesíti, hogy a védő nyilvánvalóan csak a következő munkanap reggeli óráiban, már a terhelti kihallgatás foganatosítását követően értesül az eljárási cselekményről. Az ilyen jellegű nyomozó hatósági mulasztások elszaporodottsága miatt a jelen alkotmányjogi panaszhoz szorosan kapcsolódó kérdést az Alkotmánybíróság alapvető alkotmányjogi jelentőségűnek értékelte. Az Alkotmánybíróság az érdemi eljárás során megválaszolandó alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek elsősorban azt tekinti, hogy összhangban áll-e az Alaptörvénnyel, ha a nyomozást folytató hatóság nem teremti meg annak lehetőségét, hogy a büntetőeljárásban kirendelt védő az eljárási törvényben foglalt jogait ténylegesen gyakorolhassa.”[31] Az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részében az alkotmányjogi panaszt elutasította, ugyanakkor megállapította, hogy „az Alaptörvény XXVIII. cikk (3) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 48. § (1) bekezdésének alkalmazásakor a terhelt érdekében kirendelt védőt a terhelti kihallgatás helyéről és időpontjáról igazolható módon, olyan időben értesítsék, hogy a kirendelt védőnek lehetősége legyen az eljárási törvényben foglalt jogait gyakorolni és a terhelti kihallgatáson részt venni. Ilyen értesítés elmaradása esetén a terhelt vallomása bizonyítékként nem értékelhető.”[32]
III.2.4 Alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés és a bizonyítás a bírósági eljárásban
Az Alkotmánybíróság a 3268/2012. (X. 4.) AB végzésében az alapvető alkotmányjogi kérdéshez kapcsolódóan fontos megállapításokat tett a bíróságok által folytatott bizonyítási eljárás, a bírói mérlegelés és valódi alkotmányjogi panasz viszonyát illetően.
A konkrét ügyben előterjesztett indítvány arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság a rendes bíróság büntetés-végrehajtással összefüggésben indított kártalanítási-kártérítési ügyben hozott ítéleteinek alaptörvény-ellenességét állapítsa meg és semmisítse meg azokat.
Az indítványozó többek között az Alaptörvény a törvény előtti egyenlőséget biztosító XV. cikk (1) bekezdésének, valamint XXIV. cikk (1) bekezdéses szerinti tisztességes eljáráshoz való jogának sérelmére hivatkozott, mely álláspontja szerint a konkrét ügyben azzal valósult meg, hogy elvonták tőle azt a jogot, hogy a “szemben álló felek egyenrangúságát és egyenlőségét biztosítsák”, illetve meg sem hallgatták az ügyben eljáró büntetőbírákat a polgári kártalanítási-kártérítési eljárásban.
Az ügyben a befogadhatóság vizsgálata során az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy „Az indítványozó szerint az Alaptörvénynek a törvény előtti egyenlőséget biztosít ó XV. cikk (1) bekezdésének a valamint a tisztességes eljáráshoz való jogának [XXIV. cikk (1) bekezdésének] a sérelme az ügyében azzal valósult meg, hogy elvonták attól a jogától, hogy a “szemben álló fel ek egyenrangúságát és egyenlőségét biztosítsák”, illetve az ügyben eljáró büntetőbírákat a polgári kártérítési eljárásban meg sem hallgatták. Az indítványozó felvetése nem értékelhető alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésként, hiszen önmagában attól, hogy egy bizonyítási indítványt a bíróság mérlegelési jogkörében nem teljesít, még nem válik az egész eljárás tisztességtelenné és ezáltal alaptörvény-ellenessé. Ennek a kérdésnek a vizsgálata csak szélső esetben lehet az alkotmánybírósági eljárás tárgya, ellenkező esetben ugyanis a rendes bírósági eljárásokban részt vevő valamennyi fél – akivel szemben a bíróság valamit nem (vagy nem a kérelme szerint) teljesített – a bírósági határozat alkotmányossági szempontból történő felülvizsgálatnak álcázott, valójában azonban a rendes bírósági határozatot felülbírálni kívánó indítvánnyal fordulhatna az Alkotmánybírósághoz. Ezzel viszont az Alkotmánybíróság burkoltan negyedfokú bírósággá válna.”[33] Az Alkotmánybíróság visszautasította az alkotmányjogi panaszt.
III.2.5 Alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés és a szabad bizonyítás elve az adóigazgatási eljárásban
Az Alkotmánybíróság a 3090/2019. (V. 7.) AB határozat az alapvető alkotmányjogi kérdéshez kapcsolódóan némileg a kirajzolódó gyakorlattól eltérően a szabad bizonyítás elvének adóigazgatási eljárásban történő sérelmének lehetőségét tekintette alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek.
Az ügy alapjául egy személyi jövedelemadóval kapcsolatos adóigazgatási eljárás állt, amelyben az indítványozó többek között az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésébe foglalt „tisztességes eljáráshoz való jogának sérelmét” vetette fel, melyet arra alapozott, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog elválaszthatatlan részét képezi a szabad bizonyítás elve, mely alapelv főszabályként érvényesül többek között az adójogban is. Mindezekkel szemben ugyanakkor az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben, amely során az adóhatóság a személyi jövedelemadó mértékének megállapítása vonatkozásában kalkulált költségekről foglalt állást, az indítványozó által kifogásolt jogszabályi rendelkezések és ennek köszönhetően az adóhatósági döntés az egyes felhasználható és felhasznált bizonyítékoknak előre meghatározott értéket tulajdonítanak, valamint azokkal szemben formai követelményeket támasztanak. Mindez erőteljesen korlátozza a személyi jövedelemadó mértékének megállapítása során figyelembe vehető költségek bizonyításának lehetőségét, mely szabad bizonyítás alapelvét korlátozó rendelkezések csak a szükségesség és arányosság mércéjének megfelelő módon történő alkalmazásával tekinthetőek alkotmányosnak. Az indítványozó álláspontja szerint, habár ezen korlátozás a szükségesség mércéjének – a közteherviselés alkotmányos követelményének figyelembe vételével – megfelelhet, az arányosság követelményének nem tesz eleget, tekintettel arra, hogy a fenti cél eléréséhez nem a legenyhébb eszközt alkalmazta a jogalkotó. Ugyanis az igénybe vehető bizonyítási eszközt túl szűken határozta meg, továbbá túl is terjeszkedett azon, mivel túlzó az olyan szabályozás, amely a beruházás teljes költségére vonatkozóan korlátozza (kizárja) a bizonyítás lehetőségét. Ezzel összefüggésben utal az adóeljárásokban széleskörűen alkalmazott becslésre, továbbá a szakértői vélemény igénybevételének jelen eljárásban történő szükségtelen kizárására csakúgy, mint a tíz éves távra vonatkozó iratmegőrzési kötelezettségre, amely álláspontja szerint szintén nem áll arányban a korlátozás céljával.
Az ügyben a befogadhatóság vizsgálata során az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy „A testület alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésként értékelte az indítvány azon felvetését, mely szerint sérül az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes eljáráshoz való jog azáltal, hogy az adójogra is vonatkozó szabad bizonyítási rendszerrel szemben az Szja. tv kifogásolt rendelkezései a bizonyítékokkal szemben formai követelményeket támasztanak, illetve meghatározott bizonyítékokat kizárnak a bizonyítási eljárásból.”[34] Az Alkotmánybíróság visszautasította az alkotmányjogi panaszt.
III.2.6 Alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés és a munkáltató tájékoztatási kötelezettsége valamint a bírósági döntések indokolási kötelezettsége
Az Alkotmánybíróság a 3094/2019. (V. 7.) AB végzés az alapvető alkotmányjogi kérdéshez kapcsolódóan többszörösen is állást foglalt. Egyrészt a konkrét ügyben az indítványozó által kifogásolt próbaidőhöz kapcsolódó munkavállalót megillető tájékoztatási kötelezettség, másrészt pedig a bírósági döntések indokolásával, annak minőségével, részletességével kapcsolatos kifogások körében is tett megállapításokat az Alkotmánybíróság.
A konkrét ügy alapjául szolgáló tényállás szerint az indítványozó határozatlan idejű kormánytisztviselői jogviszonyban állt az alperessel gyámhivatali ügyintéző munkakörben. Az indítványozó kinevezésében próbaidő nem került feltüntetésre. Az alperes munkáltató az indítványozó jogviszonyát, a kinevezés után nagyságrendileg két hónppal, a próbaidő alatt azonnali hatállyal megszüntette. Az indítványozó az intézkedés jogszerűségét vitatva előbb panasszal fordult a Kormánytisztviselői Döntőbizottsághoz, majd – tekintettel arra, hogy a Kormánytisztviselői Döntőbizottság a panaszt az irányadó 60 napon belül nem bírálta el – keresetet terjesztett elő az illetékes bíróságon. Az indítványozó többek között annak megállapítását kérte a bíróságtól, hogy az alperes a jogviszonyát jogellenesen szüntette meg. A az elsőfokú bíróság helyt adott a keresetnek, amit a másodfokú bíróság részben helyben hagyott. Az indítványozó felülvizsgálati eljárást kezdeményezett a Kúriánál, amely az indítványozó felülvizsgálati kérelmében foglaltakkal egyezően megállapította, hogy önmagában a próbaidőről való rendelkezés hiánya nem eredményezi a kormánytisztviselői jogviszony érvénytelenségét. A Kúria álláspontja szerint a kormányzati szolgálati jogviszony létesítésekor legalább három, de legfeljebb hat hónapig terjedő próbaidőt kell kikötni, melyből az következik, hogy kormányzati szolgálati jogviszonyt jogszerűen csak akként létesíthettek volna a felek, ha legalább három hónap próbaidőt állapítottak volna meg, ennek mértékét pedig megállapodásuk alapján legfeljebb hat hónapra emelhették volna. A Kúria szerint tehát a három hónapos próbaidő a törvény kötelező rendelkezéséből adódóan a feleknek az ebben történő külön megállapodása és a kinevezésben történő rögzítése hiányában is a jogviszony elemévé válik és a kinevezést követő három hónapban mindkét fél jogosult a jogviszonyt azonnali hatállyal a próbaidő alatt megszüntetni. A Kúria végzése nyomán a másodfokú bíróság az alperes, azaz a korábbi munkáltató fellebbezésének megalapozottságát megállapítva az elsőfokú ítélet fellebbezett részét megváltoztatta, a jogviszony megszüntetése jogellenességének megállapítására vonatkozó elsőfokú ítéleti rendelkezést mellőzte, az alperest terhelő marasztalás összegét leszállította, végül a keresetet ezt meghaladóan – a Kúria végzésében foglaltak alapulvételével – elutasította.
Az ügyben a befogadhatóság vizsgálata során az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy „Az indítványozónak az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése vonatkozásában előadott indokolásával összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés első mondata szerint mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. A 20/2013. (VII. 19.) AB határozat szerint „[v]alamely foglalkozás megválasztásának a joga akkor teljes, ha magában foglalja a foglalkozás gyakorlásának lehetőségét is. A foglalkozás szabad gyakorlása – beleértve annak kezdetét és fenntartását egyaránt – a törvényhozás által kijelölt keretek között lehetséges” (Indokolás [30]). Az Alkotmánybíróság szerint a foglalkozás gyakorlásának jogszabályi korlátai szakmai és célszerűségi szempontból indokoltak, alapjogi problémát határesetekben okoznak [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 121]. Az Alkotmánybíróság szerint a másodfokú bíróság az indítványozót foglalkozása szabad megválasztásától és gyakorlásától nem tiltotta el, azt nem tette lehetetlenné. A bírósági eljárás tárgya pusztán annak megítélése volt, hogy a jogviszony megszüntetésére a próbaidő kifejezett kikötésének hiányában jogellenesen került-e sor vagy sem; az indítványozó a próbaidő kikötésének szükségességét maga sem vitatta, továbbá a jogviszonyba való visszahelyezését egyébként maga sem kérte keresetében. Ennek megfelelően az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésével összefüggésben alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést az indítvány nem vet fel, és ugyanígy nem merül fel a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételye sem.”[35]
Emellett további témánk szempontjából fontos, a bírósági döntések indokolásával kapcsolatos megállapítást tett az Alkotmánybíróság, amikor az alábbi megállapításokat tette „Az, hogy az indítványozó a döntés indokolásával nem ért egyet, a bíróság érveit megalapozatlannak, elégtelennek tartja, szakjogi, törvényességi kérdés, amely önmagában nem vet fel alkotmányossági problémát, alapvető alkotmányjogi kérdést. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem látta indokoltnak a támadott döntés végrehajtásának az Abtv. 61. § (1) bekezdése alapján történő felfüggesztése kezdeményezését sem.”[36] Az Alkotmánybíróság visszautasította az alkotmányjogi panaszt.
III.2.7 Alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés és a fegyveregyenlőség elve
Az Alkotmánybíróság a 3096/2019. (V. 7.) AB végzésében az alapvető alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben egy lényeges, az alkotmányjogi panasz indítványokban sokszor hivatkozott eljárásjogi alapelvvel, a fegyveregyenlőség elvével foglalkozott behatóan, továbbá az előzekben tárgyalt döntéshez hasonlóan a bírósági döntések indokolásával, annak minőségével, részletességével kapcsolatos kifogások körében is tett megállapításokat az Alkotmánybíróság.
A konkrét ügy alapjául szolgáló tényállás szerint az indítványozó számára kölcsönt nyújtó hitelintézet az irányadó jogszabály szerinti elszámolást készített. Az indítványozó az elszámolás – álláspontja szerint – hibás volta miatt felülvizsgálati eljárás kezdeményezett és a Pénzügyi Békéltető Testülethez (PBT) fordult. A PBT a kérelmet elutasította. Ezt követően az indítványozó a bírósághoz fordult, amely szintén elutasította a kérelmet. Az indítványozó sérelmezte, hogy a bíróság nem közölte vele a hitelintézet által a perben tett nyilatkozatot, így arra válaszolni sem tudott.
Az indítványozó álláspontja szerint a bíróság a hitelintézet beadványának részére történő kézbesítésének elmulasztásával és az arra való nyilatkozattétel biztosításának elmulasztásával megsértette az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való jogát.
Az ügyben a befogadhatóság vizsgálata során az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy „Önmagában az a tény, hogy az indítványozó nem ért egyet a bíróságok döntésével és azok indokolásával, mert a bíróság az indítványozó által helyesnek tartottól eltérő bizonyíték-értékelés alapján megállapított tényállásra alapította döntését, nem elégséges érv a támadott döntés alaptörvény-ellenességének az alátámasztására, nem veti fel a támadott bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét, és nem alapoz meg alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést sem.”[37]
„Az első feltételt – az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés fennállását – illetően a következőkre szükséges felhívni a figyelmet.
Az Alkotmánybíróságnak egyrészt részletesen kimunkált és következetesen alkalmazott gyakorlata van a fegyverek egyenlőségéhez való jog mint a tisztességes eljárás garanciális részjogosítványa tartalmát érintően {lásd például: 3357/2017. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás, lásd legutóbb például: 3244/2018. (VII. 11.) AB határozat, [30]–[33]; 3357/2017. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás [60]–[61]}.
Másrészt a 3064/2019. (III. 29.) AB határozat esetében a panasz befogadására kifejezetten azért került sor, mert az Alkotmánybíróság tisztázni kívánta, hogy sérti-e a fegyverek egyenlőségének követelményét az, ha a közigazgatási nemperes eljárásban a jogerős döntés meghozatala előtt a kérelmezőnek nincs lehetősége reagálni a kérelmezett nyilatkozatára/ellenkérelmére. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „a fegyverek egyenlőségéből fakadóan a résztvevő felek számára a bíróság előtti eljárásban biztosítani kell annak lehetőségét, hogy megismerhessék az összes felhozott bizonyítékot és előterjesztett iratot és azokra észrevételt is tehessenek” (Indokolás [20]). Rámutatott azonban arra is, hogy „az alaptörvény-ellenesség megállapíthatósága szempontjából a kézbesíteni elmulasztott irat tartalmának is jelentősége van. Attól ugyanis, hogy a kézbesítés elmaradása formálisan esetleg kimerítheti egy szakági eljárási szabály megsértését, még nem biztos, hogy ez szükségképpen magával vonja a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog sérelmének megállapíthatóságát és ezáltal a bíróság döntésének megsemmisítését is” (Indokolás [21]). A kézbesítés „elmaradása az alaptörvény-ellenesség szempontjából csak akkor bírna jelentőséggel, ha emiatt egy újabb szempontokat felvető ellenkérelemre nem tudna reagálni a felperes/kérelmező” (Indokolás [25]).
Mindez azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság korábban hasonló ügyben már vizsgálta a fegyveregyenlőség követelményének alkotmányos tartalmát, és jelen ügy ehhez képest nem vet fel olyan új, alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést, amely a panasz befogadását és érdemi elbírálását indokolná.”[38] Az Alkotmánybíróság visszautasította az alkotmányjogi panaszt.
III.2.8 Tapasztalatok az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdések körét illetően
Áttekintve az irányadó alkotmánybírósági gyakorlatot az alapvető alkotmányjogi kérdések körét illetően, egyező következtetésekre juthatunk Tóth J. Zoltánnal[39] a tekintetben, hogy inkább egyfajta negatív definícióval lehet meghatározni az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdések körét, azaz inkább azt lehet tipikusan nyomon követni, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat mely jellemző és jól körülhatárolható esetköröket nem tart alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában kirajzolódik néhány olyan tipikus esetkör, melyet az Alkotmánybíróság következetesen nem tekint alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek. Tipikusan ilyen a bizonyítási eszközök kiválasztásával, mellőzésével; a tényállás megállapításával; vagy az egyes jogszabályok kiválasztásával illetve értelmezésével összefüggésben felvetett észrevételek.
IV. A res iudicata jogintézménye
A res iudicata, témánk szempontjából releváns esetkörének kibontása, körüljárása előtt mintegy ráhangolódásként, szükséges körüljárnunk a res iudicata, magyarán az ítélt dolog, mint jogi terminus technicus jelentését.
A res iudicata fogalma már az ókori római jogban megjelent. Ulpianus a következőképp határozta meg fogalmát: „Res iudicata pro veritate accipitur”,[40] tehát az ítélt dolgot igazságként kell elfogadni. Ez alapján a felek közötti (adott esetben mindenki mással szemben) újabb perben irányadónak tekintették a korábbi ítélet rendelkezését. Ezt nevezzük anyagi jogerőnek. Fontos megjegyeznünk, hogy a római jogfeljődés emellett az alaki jogerő jogintézményét is kidolgozta, ugyanis a felperes bírói úton eldöntött igényét újabb perrel nem érvényesíthette, mivel ebben az esetben a praetor megadta az alperesnek az exceptio rei iudicatae, magyarán az ítélt dolog kifogását.[41]
Hatályos jogunkban is gyakorlatilag az összes eljárásjogi kódex eljárást megszüntető okként hivatkozza a res iudicata esetét.[42] Nem tesz másként a hatályos Abtv. sem, amelynek 31. §-a a következőképp rendelkezik:
„(1) Ha alkotmányjogi panasz vagy bírói kezdeményezés alapján az alkalmazott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjáról az Alkotmánybíróság már döntött, ugyanazon jogszabályra, illetve jogszabályi rendelkezésre és ugyanazon Alaptörvényben biztosított jogra, valamint azonos alkotmányjogi összefüggésre hivatkozással – ha a körülmények alapvetően nem változtak meg – nincs helye az alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló alkotmányjogi panasznak, valamint bírói kezdeményezés alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló vizsgálatának.
(2) Ha egy ügyben alkotmányjogi panasz alapján a bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangjáról az Alkotmánybíróság már döntött, ugyanabban az ügyben érintett panaszos által, azonos jogszabályra, illetve jogszabályi rendelkezésre és ugyanazon Alaptörvényben biztosított jogra, valamint azonos alkotmányjogi összefüggésre hivatkozva alkotmánybírósági eljárásnak nincs helye.”
Témánk – az egyedi bírói döntéssel szembeni alkotmányjogi panasz – szempontjából, mint látatjuk, a (2) bekezdés bír jelentőséggel.
Általánosságban az Alkotmánybíróság res iudicata rendszerének elemzése során kijelenthetjük, hogy, míg az (1) bekezdésben, ahol a normatív jellegű, jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítását kezdeményező alkotmányjogi panasszal szembeni res iudicata minden más ügyre is hatással bír,[43] addig a vizsgálatunk tárgyává tett valódi alkotmányjogi panasz esetén, a (2) bekezdésben szabályozott res iudicata csak az adott, konkrét ítélet szempontjából bír jelentőséggel. Jogrendszerünk nagy eljárásjogi kódexeihez hasonlóan a valód alkotmányjogi panasz esetében is a res iudicata megállapításához szükséges feltétel, egy korábban elbírálttal azonos ügyre, és az azonos jogszabályra, alapjogra, alkotmányjogi összefüggésre – utóbbiakat összefoglalva jogalapra – történő hivatkozás.
Mint láthatjuk tehát, a valódi alkotmányjogi panasz res iudicata szabálya önmagában nem hordoz különösebb dogmatikai kihívást. Véleményünk szerint azonban az Alkotmánybíróság gyakorlatában megjelent egy speciális visszautasítási indok, amely gyakorlatban res iudicata hatást idéz elő. Jelen írás ezen speciális visszautasítási indokra kívánja felhívni a figyelmet.
V. Az utólagos normakontroll eljárás[44], mint a valódi alkotmányjogi panasz visszautasításának oka
Az, az általános érvényű megállapítás, miszerint „minden, mindennel összefügg” a jogtudomány területén is – mint ahogyaz élet minden más területén – megállja a helyét. Az Alkotmánybíróság egyes hatáskörei, legyenek bár különböző jellegűek-logikájúak hatással vannak egymás működésére, befolyásolják azokat.[45] Ezen általános érvényű megállapításból kifolyólag a kutatás során vizsgálat tárgyává tétetett az igazságszolgáltatási hatalmi funkcióval kölcsönhatásban álló valódi alkotmányjogi panasz valamint a „klasszikus” negatív jogalkotói funkciót megtestesítő utólagos normakontroll eljárás közötti kölcsönhatás.[46]
Kutatásaink során az egyes panaszeljárások elemzését követően arra a megállapításra jutottunk, hogy a két fent említett Alkotmánybíróság által gyakorolt különböző logikájú hatáskör közötti kapcsolat és ennek következtében a valódi alkotmányjogi panasz eljárásra gyakorolt res iudicata jellegű eredmény, a legtisztább formában az indokolás nélkül felmentett kormánytisztviselők egyedi bírósági határozatokkal szemben előterjesztett valódi alkotmányjogi panaszainak visszautasítása során jelent meg. Mindezek alapján az alábbiakban ezen esetkörön keresztül kívánjuk szemléltetni az utólagos normakontroll eljárás által a valódi alkotmányjogi panaszra gyakorolt res iudicata hatást.[47]
A jogalkotó, a kormánytisztviselők jogállásról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) 8. § (1) bekezdés b) pontját akképp állapította meg, hogy „a kormánytisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti.” A korábbi Abtv. rendelkezési alapján – mely normakontroll eljárásban lehetővé tette a popularis actio-t – tizenhat személy fordult az Alkotmánybírósághoz a fenti jogszabályi rendelkezés Alkotmányellenességének megállapítása és ezáltal a támadott jogszabályi rendelkezés megsemmisítése érdekében.
Az Alkotmánybíróság az utólagos normakontroll eljárásban meghozott 8/2011 (II. 18.) AB határozatában, annak érdekében, hogy időt biztosítson a jogalkotónak és a kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való megszüntetése ne maradjon szabályozatlanul pro futuro hatállyal megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság a korábbi Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése[48] szerinti munkához való joggal kapcsolatban kifejtette, hogy az indítványozók által kifogásolt új felmentési ok a közszolgálat zárt rendszerét nem szüntette meg – nem állapította meg az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése alapján a szabályozás alkotmányellenességét. Az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy a köztisztviselők, kormánytisztviselők jogállásának szabályozása során a törvényhozónak az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésén kívül figyelemmel kell lennie az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében[49]szabályozott alapjogra, a közhivatal viselés jogára is. Ez utóbbi alapjoggal kapcsolatban az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a támadott jogszabályi rendelkezés alkotmányellenes módon, aránytalanul korlátozza az korábbi Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való alkotmányos alapjogot.
Az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a korábbi Alkotmány 2. § (1) bekezdésében[50] szabályozott jogállamiság egyik elemének tekinti a közigazgatás törvény alá rendeltségét. A közigazgatás törvény alá rendeltségéből fakadó követelmény az, hogy törvény határozza meg a munkáltatói döntés anyagi jogi kereteit. A kormánytisztviselő munkáltató általi felmentésének a Ktjt. 8. § (1) bekezdésében megállapított szabályai nem felelnek meg a közigazgatás jogállamiságból fakadó törvény alá rendeltsége követelményének sem.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem nyújt hatékony jogvédelmet továbbá az sem, hogy a tisztviselő a munkáltatói döntést bíróság előtt támadhatja meg. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése[51] alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy valamely perben a jogait vagy kötelezettségeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az Alkotmány 57.§ (1) bekezdéséből vezette le az Alkotmánybíróság a hatékony bírói jogvédelem követelményét, nevezetesen azt, hogy a jogi szabályozásnak olyan jogi környezetet kell biztosítani, hogy a perbe vitt jogok a bíróság által érdemben elbírálhatók legyenek.[52] Az Alkotmánybíróság kimondta ezzel kapcsolatban, a törvényhozó azzal, hogy nem szabályozta a munkáltatói felmentés törvényi feltételeit, és lehetőséget adott a döntés indokolásának mellőzésére, aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselőt a korábbi Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogot.
Az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy a kormánytisztviselők indokolatlan felmentés elleni jogvédelmének a Ktjt. által teremtett hiánya miatt sérelmet szenvedett a korábbi Alkotmány 54. § (1) bekezdésében[53] szabályozott emberi méltósághoz való jog is, mivel a támadott jogszabályi rendelkezés feltétlen alárendeltséget, kiszolgáltatott helyzetet teremt a kormánytisztviselő számára. Az Alkotmánybíróság véleménye szerint a kormánytisztviselőnek ez a kiszolgáltatott helyzete, az állami feladatmegoldás egyfajta „eszközeként” való kezelése ellentétes az emberi méltósággal.
Összegezve a fentieket, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, a 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, az 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogát, és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot, ezért azt pro futuro hatállyal megsemmisítette.
A megsemmisítés időpontjának meghatározásánál, az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, „hogy mivel a Ktjt. 10. § (1) bekezdése alapján a kormánytisztviselői jogviszonyokban a Ktv.-nek a köztisztviselő lemondására és felmentésére vonatkozó 16–17. §-ai nem alkalmazandók, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megsemmisítése következtében a kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való megszüntetése szabályozatlanul marad. Időt kívánt biztosítani a jogalkotónak az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására.”[54]
VI. Az utólagos normakontroll eljárással összefüggő valódi alkotmányjogi panaszok, az alapvető alkotmányjogi kérdés, mint res iudicata
A fenti alkotmányellenes jogszabály alapján[55], hatályossága idején elbocsátott kormánytisztviselők sok esetben peres úton kísérelték meg jogaikat érvényesíteni, mely sikertelenségét követően több esetben kezdeményeztek az Abtv. 27. § alapján valódi alkotmányjogi panasz eljárást.
Az indítványozók a valódi alkotmányjogi panasz tárgyában többek között az alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint annak nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását kérték az Alkotmánybíróságtól. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat visszautasította.[56]
A visszautasítások okaként az Alkotmánybíróság úgy érvelt, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyokról döntve – az említett valódi alkotmányjogi panasz ügyekben azt is megállapította, hogy miután a bíróságok – a pro futuro megsemmisítés miatt – a 8/2011 (II. 18.) AB határozat közzététele után is kötelesek voltak az alkotmányellenessé nyilvánított Ktjt. 8. § (1) bekezdését alkalmazni, az alkotmányjogi panaszok nem tartalmaztak új, alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdéseket, ugyanis az indítványokban előadottakat a 8/2011 (II. 18.) AB határozatban az Alkotmánybíróság már elbírálta. Az Alkotmánybíróság ezért ezen ügyekben – a fentiekre figyelemmel – megállapította, hogy az indítványok alapjogi érvelése megegyezik a 8/2011 (II. 18.) AB határozatban korábban már vizsgáltakkal, azaz hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyokról a 8/2011 (II. 18.) AB határozat már döntött, így az indítványok új, alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést nem tartalmaznak.[57]
Az Alkotmánybíróság tehát azért utasította vissza a valódi alkotmányjogi panasz indítványokat, mert az azokban felvetett alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdéseket korábban utólagos normakontroll keretei között már eldöntötte, az indítványok alapjogi érvelése megegyezik az utólagos normakontroll eljárásban vizsgáltakkal. Mindezek alapján kijelenthető, hogy a valódi alkotmányjogi panaszokra egy korábbi utólagos normakontroll eljárás ítélt dologként hatott, s a két teljesen más logikájú, alanyú, tárgyú eljárás típus közötti kapocs – amely gyakorlatilag res iudicata-ként funkcionált – az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés volt. A fentiek alapján vizsgálatunk fókuszpontjába az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés, mint a valódi alkotmányjogi panasz befogadhatóságának feltétele került.
Mivel deklaráltan alkotmányellenes jogszabályt kellett alkalmaznia a bíróságoknak a vizsgált esetkörben, ezért a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség jelen esetben, az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdéstőlfüggetlen befogadhatósági feltételként, véleményünk szerint befogadhatóvá teszi az indítványokat. Ezen esetben az általános gyakorlattól eltérően a két feltételt élesen meg lehet különböztetni egymástól, ugyanis egy olyan jogszabály alkalmazásának kötelezettsége, amelynek alkotmányellenességét már megállapította az AB, egyértelműen bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességként értelmezhetünk, amely attól függetlenül fennáll, hogy a normakontroll eljárásban és a valódi alkotmányjogi panasz indítványokban ugyanazon alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdések merülnek fel.
Megjegyzendő, hogy a fentieken túlmenően találhatunk olyan alkotmánybírósági különvéleményt, amely azt is felvetette, hogy nem helytálló az Alkotmánybíróság azon többségi megállapítása, miszerint ne lenne a be nem fogadott alkotmányjogi panaszok esetén alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés, tehát egyes vélemények szerint mindkét befogadhatósági feltétel fennállt a vizsgált esetekben.[58]
VII. Következtetések
A tanulmányban áttekintettük az alkotmányjogi panasz magyar jogban megjelenő fajtáit, rámutattunk azok legfontosabb jellemzőire, így kirajzolódhatott előttünk az úgynevezett valódi alkotmányjogi panasz jogintézménye, az, hogy a „többi” alkotmányjogi panasz típustól miben különbözik, mi a jellegadó tulajdonsága. Véleményünk szerint mindez abban ragadható meg, hogy míg a többi alkotmányjogi panasz fajta, bár egyedi ügyben kíván alapjogvédelmet adni, azaz a szubjektív jogvédelem eszköze, mégis működését tekintve az objektív jogvédelmet megvalósító normakontroll eljáráshoz állnak közelebb. Ellenben az úgynevezett ”valódi alkotmányjogi akként valósít meg szubjektív, azaz egyéni jogvédelmet, hogy magát a bírói döntést vizsgálja, azaz logikája nem a normakontroll eljárásét követi, hanem az igazságszolgáltatáshoz áll közelebb, annak ellenére is, hogy az Alkotmánybíróság több döntésében kifejtette, hogy nem „szuperbíróságként” funkcionál.
Az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának egyik feltétele, hogy az indítvány alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést tartalmazzon. Tekintettel arra, hogy a tanulmány második felében tárgyaltak szempontjából lényeges ezen befogadhatósági feltétel, körül jártuk, hogy egyáltalán ez a feltétel konjunktív vagy diszjunktív feltétel-e a befogadhatósághoz, továbbá megvizsgáltuk az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata alapján, hogy mik azok a tipikus esetek melyeket nem tekint alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek az Alkotmánybíróság.
A tanulmány második fele azzal a speciális esettel foglalkozott, amikor egy normakontroll eljárás képezi a valódi alkotmányjogi panasz elbírálhatóságának akadályát és tölt be egyfajta res iudicata szerepet. Ehhez a szerephez pedig a közvető közeg éppen az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés, mint a valódi alkotmányjogi panasz befogadhatóságának feltétele. Kutatásunk során arra a megállapításra jutottunk, hogy egy normakontroll eljárásban született korábbi döntés olyan tényező lehet, amely az ugyanazon későbbi valódi alkotmányjogi panasz eljárásban elveszi az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést az indítványozó elől, ezzel megfosztva az indítványozót az egyéni, szubjektív alapjogvédelem lehetőségétől.
A tanulmány második felében következtetésként arra az általános, absztrakt megállapításra juthatunk az ismertetett esetkör elemzése során, hogy amennyiben utólagos normakontroll eljárásban jogszabályt semmisít meg az Alkotmánybíróság, de a megsemmisített jogszabály alapján már születtek egyedi bírói döntések, a valódi alkotmányjogi panasz előterjesztése során az Abtv. 29. § szerinti vagylagos befogadhatósági feltételek az általános gyakorlattól eltérően jól megkülönböztethetőek, és ezen esetben a befogadhatóság vizsgálata során inkább a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kerülhetne előtérbe, mint az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés.
Ezzel szemben az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata alapján a törvényhozó hatalmi funkcióhoz köthető utólagos normakontroll eljárásában hozott döntés, az abban eldöntött alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés res iudicata hatással bírt az igazságszolgáltató hatalmi funkcióhoz köthető valódi alkotmányjogi panasz-eljárásokban felvetett ugyanazon alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdések vonatkozásában, mivel az Alkotmánybíróság akként foglalt állást a vizsgált valódi alkotmányjogi panaszok visszautasítása során, hogy a beadványokban felvetett alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdéseket normakontroll eljárásban már elbírálta.
Ezzel kapcsolatban problémaként merülhet fel, hogy az objektív alapjogvédelmet megtestesítő utólagos normakontroll eljárás és az egyéni jogvédelem eszközeként funkcionáló valódi alkotmányjogi panasz más hatalmi funkcióhoz köthető, más logikájú jogintézmények.[59]
Az általános, normatív jellegű normakontroll eljárás – amely során negatív jogalkotói tevékenységét fejti ki az Alkotmánybíróság – akként történő kapcsolása a valódi alkotmányjogi panaszhoz, hogy az meggátolja a valódi alkotmányjogi panasz befogadhatóságát egyfajta speciális res iudicata alkalmazásával[60] véleményünk szerint a valódi alkotmányjogi panasz szubjektív jogvédelmi célját áshatja alá, melynek lényege a ténylegesen jogsérelmet okozó alaptörvény-ellenes bírói döntés által okozott jogsérelem orvosolása.[61]
Véleményünk szerint a jelen írásban vázolt eset, amikor is lényegében ténykérdésként kezelhető, hogy alkotmányellenes döntés született egyéni ügyben – hiszen alkotmányellenes jogszabályt alkalmaztak – típus példája kellene, hogy legyen a sikeres alkotmányjogi panasznak, még pedig akként összekapcsolva a normakontroll eljárásban született döntést – amely a negatív jogalkotói tevékenység terméke – hogy az megalapozza és ne ellehetetlenítse a valódi alkotmányjogi panasz befogadását.
Álláspontunk szerint tehát az utólagos normakontroll eljárás eltérő hatalmi beágyazottsága és tárgya okán inkább az alkotmányjogi panaszban foglaltak legfőbb támasza, mint a valódi alkotmányjogi panaszra res iudicata hatást gyakorló előzményeljárás.
Érthető a pro futuro hatály indoka a jelen írásban vizsgált utólagos normakontroll eljárásban – még ha ezzel alkotmányellenes jogszabály alkalmazását írta elő a bíróságok részére ideiglenesen. Az Alkotmánybíróság negatív jogalkotóként, a törvényhozó hatalmi funkció tevékenységét egyensúlyozta ki azzal, hogy, amennyiben a körülmények úgy kívánják, időt biztosít a törvényhozás számára. Ugyanakkor, az Alkotmánybíróságnak, mint az alkotmányosság őrének, figyelemmel kell lennie arra, hogy a törvényhozás, mint állami tevékenység „kisegítése” – a jogállamiság biztosítása azáltal, hogy ne legyen akár egy nap is, amikor egy adott jogintézménynek nincs hatályos szabályozása – az igazságszolgáltatási hatalmi funkció működésében, és az egyéni alapjogvédelemben okozhat működési zavart.
Álláspontunk szerint a valódi alkotmányjogi panasz intézménye, az egyéni alapjogvédelem előtérbe helyezése, és önmagában az Alkotmánybíróság megváltozott hatalmi pozíciója, – amely által nem csak a törvényhozó hatalomhoz köthető, hanem szerves kapcsolatban áll az igazságszolgáltató hatalmi funkcióval is – épp a fentihez hasonló helyzetekre (is) adhat jogállami választ, amely során a generális szempontok érvényesülése az individuális jogvédelemben okoz zavart, tehát amikor a törvényhozó hatalmi funkció helytelen működése – jelen esetben alkotmányellenes jogszabály alkotása – az igazságszolgáltató hatalom működésére hat negatívan, ugyanis a bíróságok a törvényekhez kötve kénytelenek alapjogsértő ítéleteket hozni.
Álláspontunk szerint rendszertanilag ehelyütt egyértelműen és jól elkülöníthetően jelenik meg a bíróságok klasszikus igazságszolgáltató funkciója, melynek a mindenkor hatályos törvényeket, a pozitív jogot kell követnie, és annak alkalmazásával meghoznia döntéseit, valamint az ettől eltérő, alapjogvédő funkciót betöltő, de az igazságszolgáltatásra hatást gyakorló Alkotmánybíróság.
A szemléltetett esetkör és a felvetetett probléma alapján pro futuro kijelenthetjük, hogy az alkotmányjogi panasz jogintézményében – annak körültekintő és bölcs alkalmazása esetén – nagy lehetőségek rejlenek, ugyanis az Alkotmánybíróságot egyfajta kiegyensúlyozó szerep betöltésére teszi alkalmassá, amely segítségével biztosítani lehet a törvényhozó hatalmi funkció kiszámítható, alkotmányos működését, ugyanakkor ezzel párhuzamosan az igazságszolgáltatás alapjogokkal összhangban álló jogalkalmazását, még abban az esetben is, ha a bíróságok kénytelenek akár rövid ideig is Alaptörvény-ellenes jogszabályt alkalmazni.
Mindent összevetve megfontolandó lehet a jelen írásban szemléltetett, illetve ahhoz hasonló esetekben az egyedi bírói döntésekkel szembeni alkotmányjogi panaszok eddigi befogadási gyakorlatát felülvizsgálnia az Alkotmánybíróságnak, ténylegesen vagylagos feltételként vizsgálnia az Abtv. 29. § szerinti a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet, mint befogadási feltételt, és ha ennek a feltételei fennállnak önállóan alkalmaznia azt. Az említett befogadási feltétel önálló alkalmazhatóságának tipikus esete, amikor a bíróság, az elé kerülő egyedi ügyekben a mindenkor hatályos törvényekhez kötve kénytelen, deklaráltan alaptörtvény-ellenes jogszabályt alkalmazni döntései meghozatala során. Ezen visszásság orvoslására a bíróságoknak nincs önállóan lehetősége, kizárólag az Alkotmánybíróság az egyedi ügyben előterjesztett valódi alkotmányjogi panasz befogadásával és a megfelelő döntés meghozatalával tehetne ennek eleget.
[1] A tanulmány ezen része jelen sorok írója egy korábban megjelent, az Alkotmánybíróság és a Kúria közös kutatási projektjében elkészült tanulmányán alapszik. Ld.: Farkas György Tamás: Az utólagos normakontroll valódi alkotmányjogi panasz befogadhatóságára gyakorolt hatása, avagy az alapvető alkotmányjogi kérdés követelménye, mint speciális ítélt dolog az Alkotmánybíróság gyakorlatában In: Az Alaptörvény érvényesülése a bírói gyakorlatban II. : Alkotmánybírósági panasz – hatáskörrel kapcsolatos kérdések Budapest, Magyarország : HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., (2019) pp. 558-567. 10 p.
[2] Ld.: Kaiser Tamás (Szerk): Jó Állam Jelentés 2019 Első változat NKE KTI – Kutatásmódszertani és Mérésügyi Iroda Budapest 2020. 136. p. online elérhető: https://joallamjelentes.uni-nke.hu/kiadvanyok/jo-allam-jelentes-2019-elso-valtozat/ (letöltés ideje: 2020.09.20.)
[3] Uo.
[4] ld.: 57/1991. (XI. 8.) AB határozat V. 2. ; ABH 1991, 272, 281-282.
[5] ld.: 23/1998. (VI. 9.) AB határozat II. 2. ; ABH 1998, 182, 186.
[6] ld.: 898/D/1999. AB végzés, ABH 2007, 2640.
[7] Részletesebben ld.: Naszladi Georgina: Az alkotmányjogi panasz kivételes esete In.: Jogtudományi Közlöny 2012/11. szám, 470-477. p.
[8] Ld.: Bitskey Botond – Török Bernát (szerk.): Az Alkotmányjogi panasz kézikönyve, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2015, 157. p.
[9] Ezen hatáskör keretében sok korábban, „megoldhatatlannak vélt” alapjogsérelem kiküszöbölhetővé válik pl. az alábbi tanulmányban szemléltetett is akár ld.: Arató Balázs – Cservák Csaba: Részvénytársaság – egy hatóság képében in.: Jogelméleti Szemle. 2003/2. letölthető online: http://jesz.ajk.elte.hu/arato14.html
[10] Részletesebben ld.: Cservák Csaba: Az alkotmányjogi panasz, In. (szerk.): Cservák Csaba: Összehasonlító alkotmányjogi tanulmányok. Budapest: Patrocinium Kiadó, 2015. 101-109 p.
[11] Az alkotmányjogi panasz többi fajtájáról, elhatárolásáról részletesebben ld.: Sulyok Tamás – Szakály Zsuzsa: Az alkotmányjogi panasz jogorvoslati jellegének bővülése, in. Balogh Elemér (szerk.): Számadás az Alaptörvényről, Tanulmányok a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar oktatóinak tollából, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft., 2016. 361. p.
[12] Varga Zs. András: Mit ér a panasz, ha alkotmányjogi?, ACTA UNIVERSITATIS SZEGEDIENSIS – ACTA IUVENUM 2015/2. 137-148. p.
[13] Cservák Csaba: Az alapjogi réteg érvényesülése és intézményrendszere (Habilitációs tézisek), 2016. Budapest, KRE ÁJK, 6. p.; illetve CservákCsaba: Sajátos alkotmánybírósági modellek, In.: Jogelméleti Szemle, 2015/3., 66. p.
[14] Ld. pl.: alkotmányjogi panasz visszautasításáról szóló 3310/2020. (VII. 24.) AB végzés Indokolás [27]
[15] Ld.: 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés Indokolás [14] – [15]
[16] Ld.: Kelemen Katalin: Van még pálya. A magyar Alkotmánybíróság hatásköreiben bekövetkező változásokról. In.: Fundamentum 2011. 4. sz. 91.o:
[17] Uo.
[18] Ld.: Arató Balázs: Alkotmányjogi panasz a német jogrendben, különös tekintettel a befogadhatóság kérdésére, In: Anon (szerk.) Az Alaptörvény érvényesülése a bírói gyakorlatban II., HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. 502-515.
[19] Ld.: Arató Balázs – Cservák Csaba: A német alapjogvédelem és alkotmánybíráskodás rendszeréről in.: Jogelméleti Szemle. 2020/2. letölthető online: http://jesz.ajk.elte.hu/2020_2.pdf
[20] Kommers Donald: The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, Durham, Duke University Press, 1997, 19–20. o.
[21] Ld.: Bitskey Botond – Török Bernát (szerk.): Az Alkotmányjogi panasz kézikönyve, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2015, 159. 205. p.
[22] A jogértelmezés egyes módszereiről, különösen a nyelvtani (textualista) értelmezésről, jelentőségéről részletesebben ld.: Cservák Csaba: Jog és nyelv kapcsolata, különös tekintettel a bírói jogértelmezésre, In.: Glossa iuridica, 2014/2. szám 31-33 p.; Pokol Béla: A jog szövegrétegének határai a jogértelmezésben, In.: Jogtudományi Közlöny, 2013/3. szám, különösen 128-129. p.; Pokol Béla: Jogelmélet, Századvég, Budapest 2005.
[23] Ld.: 3/2013. (II.14.) AB határozat, Indokolás [30]; 7/2013. (III.1.) AB határozat, Indokolás [19]; 8/2013. (III.1.) AB határozat, Indokolás [19]
[24] 3/2013. (II.14.) AB határozat Indokolás [30]
[25] 7/2013. (III.1.) AB határozat, Indokolás [19]
[26] 8/2013. (III.1.) AB határozat, Indokolás [19]
[27] Ld.: Tóth J. Zoltán: A “valódi” alkotmányjogi panasz használatba vétele: az Abtv. 27. §-a szerinti panasz első két éve az Alkotmánybíróság gyakorlatában In.: Jogtudományi Közlöny 2014/5. szám, 231. p.
[28] Ld.: 3/2013. (II.14.) AB határozat Indokolás [33]
[29] Ld.: 3/2013. (II.14.) AB határozat rendelkező rész
[30] 7/2013. (III.1.) AB határozat, Indokolás [21]
[31] 8/2013. (III.1.) AB határozat, Indokolás [21]
[32] 8/2013. (III.1.) AB határozat rendelkező rész
[33] Ld.: 3268/2012. (X. 4.) AB végzés Indokolűs [27] – [28]
[34] Ld.: 3090/2019. (V. 7.) AB határozat Indokolás [16]
[35] 3094/2019. (V. 7.) AB végzés Indokolás [19]
[36] 3094/2019. (V. 7.) AB végzés Indokolás [24]
[37] 3095/2019. (V. 7.) AB végzés Indokolás [13]
[38] 3096/2019. (V. 7.) AB végzés Indokolás [9] – [12]
[39] Ld.: Tóth J. Zoltán: A “valódi” alkotmányjogi panasz használatba vétele: az Abtv. 27. §-a szerinti panasz első két éve az Alkotmánybíróság gyakorlatában In.: Jogtudományi Közlöny 2014/5. szám, 231. p.
[40] Ulpianus D. 1, 5, 25.
[41] Földi András – Hamza Gábor: A római jog története és institúciói, tizennegyedik, átdolgozott és bővített kiadás, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2009. 186. p.
[42] Ld.: A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 130. § (1) bekezdés d) pont; A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 6. § (3) bekezdés d) pont; A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 30. § e) pont
[43] Bár nem tartozik szorosan témánkhoz, szükséges megjegyeznünk, hogy az Abtv. 31. § (1) bekezdése szerinti res iudicata a jogalkotás során, és azt követően is váltott ki vitákat. A vita során többen azzal érveltek, hogy az Abtv. 31. § (1) bekezdése relativizálja az alkotmányjogi panasz alapjogvédelmi funkcióját. „Ha ugyanis a jogalkotó tényleges és széleskörű jogvédelmi funkciót szán a panasznak, akkor nem hozhat olyan szabályokat, amelyek egyfajta versenyfutást idéznek elő a konkrét ügyben alkalmazott jogszabály Alkotmánybíróság előtti megtámadásából.” Ld.: Naszladi Georgina: Az alkotmányjogi panasz a magyar alapjogvédelem rendszerében, Doktori értekezés PTE-ÁJK 2016. 39. p. A Doktori értekezés online elérhető ld.: https://ajk.pte.hu/files/file/doktori-iskola/naszladi-georgina/naszladi-georgina-muhelyvita-ertekezes.pdf (letöltés ideje: 2020.09.20.)
[44]A régi Abtv. 48. § (1)–(3) bekezdései értelmében az alkotmányjogi panasz a korábbi szabályozás rendszerében az utólagos normakontroll egy fajtája volt, amelynek keretében az AB egy jogszabály alkotmányossági vizsgálatát folytatta le, ezért a továbbiakban szimplán utólagos normakontrollként hivatkozunk a jogintézményre. A régi Abtv. szerinti alkotmányjogi panaszról részletesebben Ld.: Cservák Csaba: A régi alkotmányjogi panasz hiányosságainak szemléltetése, In.: Jogelméleti Szemle. 2016/4. szám 11-13 p. A tanulmány online elérhető, ld.: http://jesz.ajk.elte.hu/2016_4.pdf (letöltés ideje: 2020.09.20)
[45] Az Alkotmánybíróságok nemzetközi összevetésben, egymástól merőben különböző hatáskörökkel rendelkezhetnek, melyek között lényeges megtalálni az összhangot. Az Alkotmánybíróságok hatásköreiről nemzetközi összevetésben részletesebben ld.: Cservák Csaba: Az alkotmánybíráskodás modelljei, In. (szerk.): Cservák Csaba: Összehasonlító alkotmányjogi tanulmányok. Budapest: Patrocinium Kiadó, 2015. 94-100 p. illetve Cservák Csaba: Német hatás a magyar alkotmányfejlődésre a rendszerváltozást követően; kézirat, 2017.
[46] Az egyes hatalmi funkciók közötti kölcsönhatás kérdéséről részletesebben ld.: Cservák Csaba: A hatalommegosztás elmélete és gyakorlati megvalósulása. Jogelméleti Szemle. 2002/1. szám. A tanulmány online elérhető, a webes felület nem jeleníti meg a tanulmány oldalszámait ld.: http://jesz.ajk.elte.hu/cservak9.html (letöltés ideje: 2020.09.20)
[47] A problémakör ismertetése előtt fel kell hívnunk a figyelmet arra, hogy a normakontroll határozat még a korábbi Alkotmány és a régi Abtv. rendelkezései alapján 2011-ben született. Ugyanakkor az egyedi bírói döntésekkel szembeni valódi alkotmányjogi panaszok benyújtása, elbírálása már az új szabályozás, az Alaptörvény és a jelenleg hatályos Abtv. idején történt. Ez a „speciális” állapot azonban nem befolyásolja azt az elméleti és gyakorlati érdekességet, problémát, amely jelen írás tárgyát képezi. A korábbi Alkotmány rendelkezései alapján meghozott „normakontroll határozat” érvelésének felhasználhatósága az Alaptörvény hatályba lépését követően is ugyanúgy fennáll, amit leginkább az támaszt alá, hogy az Alaptörvény hatályba lépését követően, mint „res iudicata” hivatkozták meg a valódi alkotmányjogi panaszok vonatkozásában. A korábbi Alkotmány alapján meghozott AB határozatok Alaptörvény hatályba lépését követő használhatóságáról, hivatkozhatóságáról részletesebben ld.: 22/2012. (V. 11.) AB határozat.
[48] A döntés idején hatályos, Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 70/B. § (1) bekezdése: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.”
[49] A döntés idején hatályos, Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 70. § (6) bekezdése: „Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.”
[50] A döntés idején hatályos, Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2. § (1) bekezdése: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
[51] A döntés idején hatályos, Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 57. § (1) bekezdése: „A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.”
[52] Ezen követelményt a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálatával összefüggésben a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat bontotta ki elsőként.
[53] A döntés idején hatályos, Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 54. § (1) bekezdése: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
[54] ABH 2011, 49, 84.
[55] Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pont
[56] Ld. pl.: 3029/2015. (II. 9.) AB végzés; 3030/2015. (II. 9.) AB végzés; 3066/2015. (IV. 10.) AB végzés;
[57] 3166/2016. (VII. 22.) AB végzés, indokolás [22]-[23]
[58] Ld.: 3166/2016. (VII. 22.) AB végzéshez fűzött különvélemény
[59] Az alapjogvédelem intézményrendszeréről, különböző eljárásairól részletesebben ld.: Cservák Csaba: Az ombudsmantól az alkotmánybíróságig – az alapvető jogok védelmének rendszere, Lícium-Art, Debrecen 2013.
[60] Oly módon, hogy a normakontroll eljárásban körüljárt ugyanazon alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés eldöntöttsége okán nem fogadja be a valódi alkotmányjogi panasz alapjogi érvelését.
[61] Ld.: A 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés, Indokolás [13]