Farkas György Tamás: A kisebbségek parlamenti reprezentációját elősegítő speciális választójogi szabályok csoportosításának lehetőségei az aktív és passzív választójog alapján

Bevezetés

Az alkotmányjogi elvek, a parlamenti jog, a választójogi szabályozás[1] adja meg a jogi keretét a legfőbb népképviseleti szervek, parlamentek összetételének-működésének[2]. Mindezek mellett egyes esetekben, ahogy az Hazánk esetében a kisebbségek parlamenti képviseletével összefüggő alkotmányos mulasztás esetén is történt, az Alkotmánybíróság[3] döntései is komoly relevanciával bírhatnak.

Andrew Reynolds is rámutatott arra, hogy a kisebbségek számára fenntartott helyek a nemzeti törvényhozásban sokkal elterjedtebbek és kevésbé sajátos, egyedi megoldások, mint azt sokan korábban gondolnák.[4]

A kisebbségek parlamenti képviseletét elősegítő speciális választójogi szabályozásokra vonatkozó magyar szakirodalmat áttekintve, a 2021-ben megvédett doktori értekezésben és arra épülő, 2022-ben megjelent monográfiájában M. Balázs Ágnes a garantált mandátumot, az eltérő bejutási küszöböt és a kisebbséghez tartozók számára biztosított többletszavazatot határolta el, mint a kisebbségek parlamenti képviseletét biztosító különleges szabályokat.[5]

Pap András László megközelítése alapvetően egy tágabb kontextust ölel fel a választójogi megoldásoknál, ugyanis fő kategorizálása alapján a kétkamarás parlamentben megjelenő képviseletet, az egykamarás parlamentben megjelenő képviseletet és a jogalkotási, politikai döntéshozatal speciális formáit különítette el, mely utóbbiba sorolta Pap példaként a kisebbségi önkormányzatoknak biztosítható törvénykezdeményezési jogot. A témánk szempontjából igazán releváns csoportosítást Pap az egykamarás parlamenten belül megjelenő képviseleten belül tette, ahol a kisebbségi képviselet szempontjából három alkategóriát különböztetett meg: ad 1 az általános szabályok szerint parlamentbe jutó kisebbségi képviselők, ad 2 a politikai pártok keretein belül, de kisebbségi szervezettel hivatalos kapcsolatban álló képviselők és ad 3 „virtuális második kamara”, mely alatt a kisebbségi képviselők megválasztását illető preferenciális eljárást, kvótákat, delegálást, kooptálást értett.[6] Láthatjuk tehát, hogy Pap a kisebbségekre vonatkozó speciális választójogi szabályozást az imént említett ad 3 alkategóriaként fogalmazta meg, tehát alapvetően tágabb kontextust vizsgált.

Várfalvi Attila a területi elvű és a szimbolikus képviseletet határolja el. Előbbibe álláspontja szerint olyan államok tartoznak, melyeknek választókerületi beosztása követi az etnikai viszonyokat, így természetes módon valósul meg az egyes etnikumok politikai alapú képviselete. A másik csoportba Várfalvi azon rendszereket sorolta, ahol könnyített vagy garantált módon juthatnak mandátumhoz a kisebbségek.[7]

Kovács Péter megkülönbözteti azon államokat, melyek rendelkeznek kisebbségeket segítő speciális szabályozással, és azokat, melyek nem rendelkeznek ilyennel (mi alapvetően csak az előbbi kategóriát vizsgáljuk). A speciális szabályozások között megkülönbözteti a garantált mandátumot, a bejutási küszöb alóli mentesülést, a kedvezményes bejutási küszöböt és a plurális szavazatot.[8]

Móré Sándor monográfiájában azon modellek között, melyekben speciális szabályok vonatkoznak a kisebbségekre, megkülönbözteti egyebek mellett az autonóm régiók képviseletét és a kedvezményes bejutási küszöböt. Móré álláspontja szerint a kisebbségekre vonatkozó különleges kedvezmények a törvényhozás második kamarájában könnyebben valósíthatók meg.[9]

A kisebbségekre vonatkozó speciális választójogi szabályokat feldolgozó magyar szakirodalom, mint azt láthatjuk, jellemzően vagy a garantált mandátum kontra kedvezményes mandátum origón csoportosítja egyes országok modelljeit, vagy egy-egy konkrét választójogi eszközt emel ki (például „kedvezményes bejutási küszöb”), és ez alapján végez csoportosítást.

Meglátásunk szerint a kisebbség, mint speciális, kedvezményezett és a jogalkotó által nevesített választói kör, valamint a választási rendszer kapcsolódási pontjainak absztrakt jellegű vizsgálata, csoportosítása ezen sokat kutatott témakörben is nyújthat tudományos újdonságot és új látásmódot az esetleges további elemzésekhez.

A kisebbségek parlamenti reprezentációját elősegítő speciális választójogi szabályok csoportosításának lehetséges módja az aktív és passzív választójog figyelembevételével

A fentebb már említett, „közismert” csoportosítás, miszerint a kisebbségek számára lehet garantált[10] vagy kedvezményes mandátumot biztosítani, a mandátumszerzés lehetősége, eredménye, azaz a választás kimenete felől közelíti meg a kérdést.

Ahhoz hasonló ez az elhatárolás, mint amikor a választási rendszerek általános elemzése során akként különböztetik meg a választási rendszereket, hogy létezik többségi és arányos (meg persze vegyes) rendszer[11], amely szintén a mandátumszerzés, a választás várható eredménye felől közelíti meg a kérdést.

A többségi rendszereket sokszor szinonimaként azonosítják az egyéni rendszerekkel, az arányos rendszereket pedig a listásokkal. Mint ahogy Cservák Csaba is egyértelművé tette, ezek a párosítások ugyanakkor nem szinonimák. Bár többnyire a többségi rendszer egyben egyéni rendszer is, valamint az arányos rendszer egyben listás rendszer is, van számos példa nemzetközi összevetésben, mely megmutatja, hogy egy többségi rendszer is lehet listás, és egy arányos rendszer is lehet egyéni.[12]

A választási rendszerek általános dogmatikájában ismert egyéni-listás elhatárolás a leadott szavazatra vonatkozik, azaz arra, hogy listára vagy személyre adja-e le a voksát a választó, míg a többségi-arányos elhatárolás a választás kimenetelére, a választói akarat leképeződésére vonatkozik.

Látható tehát, hogy a választás várható kimenetelére vonatkozó csoportosítás mellett a választási rendszerek általános dogmatikája ismer egy más logikájú párhuzamos elhatárolást is, mely magára a szavazatra vonatkozik. Álláspontunk szerint a kisebbségekre vonatkozó speciális választójogi szabályozások csoportosítása is elvégezhető általános jelleggel más logika mentén, mint a mandátumszerzés, vagy egyes konkrét választási jogi megoldás alapján. Azt kellett ennek érdekében azonosítani, hogy melyik az a különös ismérv, amely a kisebbségekre vonatkozó speciális választójogi szabályok célját és értelmét jelenti. Ez mutatja meg ugyanis azt, hogy melyik az a mandátumszerzéssel párhuzamos, de attól megkülönböztethető logika, amely alapján kutatni lehet az általános és speciális kisebbségi választójogi szabályozás kapcsolódási pontjait.

A kisebbségekre vonatkozó speciális választójogi szabályok azt hivatottak elősegíteni, hogy az adott kisebbség a választott testületben hatékonyabban képviseltethesse magát. A speciális választójogi szabályozás kedvezményezettje, célközönsége tehát maga a kisebbség, mint választói és választható közösség. Éppen ezért alapvetően a kisebbségi választók és választhatók nézőpontjából közelítettük meg a kérdést, tehát onnan, hogy az aktív, illetve a passzív választójog gyakorlása során a nem kisebbségi szavazókhoz, azaz az általános választási szabályokhoz viszonyítva milyen eltérő (kedvezményes) választójogi szabályok vonatkoznak a kisebbségre, és ezek miként viszonyulnak az általános választójogi szabályozáshoz.

Ez alapján két fő halmaz azonosítható a kisebbségekre vonatkozó kedvezményes választójogi szabályozások tekintetében:

Az egyik halmazban az aktív választójog felől megközelítve nem érvényesül a közvetlen szavazat elve, az ilyen megoldások a közvetlen választójogon kívüli megoldások. Napjainkban – bár nem sok helyütt – léteznek ilyen megoldások nemzetközi összevetésben (és mellesleg a magyar jogalkotó is ilyen szabályozást alkotott 1990-ben, mely ugyan nem került gyakorlati alkalmazásra, de hatályos joganyagként képezte egy rövid ideig a magyar választási rendszer részét[13]).

A másik nagy halmazt azon választójogi megoldások képezik, amelyekben a közvetlen szavazat elvén belül oldotta meg a jogalkotó a kisebbségekre vonatkozó speciális szabályozást. A kutatásunk fő irányát ezen halmaz képezte. Ezen a halmazon belül további két fő modellt különböztetünk meg, a kiemelő (aktív) és az integratív (passzív) modelleket.

A kiemelő rendszerek[14] fő specialitása, hogy a kisebbségi szavazók a választások egy bizonyos ágán a nem kisebbségi szavazóktól elkülönülten adhatják le voksaikat, tehát az aktív választójog gyakorlása jelenti ezen szabályok legfontosabb specifikumát a választójogon belül. A speciális szabályozás lényege itt, hogy a kisebbségi választók elkülönülhessenek a nem kisebbségi választóktól, és ekképpen a többségi társadalom befolyásától mentesen választhassanak. A kiemelés alapja lehet területi vagy személyi. Előbbi csupán, de facto kisebbségi speciális szabály, ugyanis a kiemelés alapja nem a kisebbség, hanem egy meghatározott terület, melynek a zömében kisebbségi lakossága teszi ténylegesen kisebbségi jellegűvé a szabályozást. Utóbbi konkrétan a kisebbséget érinti, mint választói közösséget emeli ki, és biztosít lehetőséget arra, hogy a kisebbség a maga körében választhasson, a nem kisebbségi szavazók befolyása nélkül.

Az integratív rendszerek a választójog passzív oldalán, azaz a választhatók oldalán alkalmaz speciális választójogi szabályokat, mint például a kedvezőbb bejutási küszöb vagy a pártlisták összetételére vonatkozó speciális szabályok. Az ilyen rendszerekben a kisebbség választóit nem emelik ki a többségi nemzethez tartozó választókhoz képest. A kisebbségi választók ugyanolyan feltételek mellett, ugyanazon választási lehetőségekkel gyakorolhatják aktív választójogukat, mint az összes többi, nem kisebbségi választó. A kisebbségekre vonatkozó kedvezményes választójogi szabály itt tehát nem az aktív választójogot gyakorlók közösségének meghatározására vonatkozik, hanem a választójog passzív oldala, azaz a választható jelölőszervezetek (vagy azok egy része, melyek kisebbségi jellegűek) részesülnek speciális szabályozásban, és a kisebbségi választó szavazata a jelölőszervezetre vonatkozó speciális szabályon keresztül érvényesülhet kisebbségi szempontból.

Az integráló rendszerek a gyakorlatban listás választójogi rendszerek esetén jelennek meg, így erről a modellről az állapítható meg, hogy jellemzően a listás típusú választási rendszerekhez tapad. Ennek megfelelően végeztük el az integráló rendszereken belüli csoportosítást, mely során a nemzetközi példákat figyelembe véve két altípus azonosítható.

A listás rendszerbe integráló megoldás lényege, hogy a kisebbségi választókat a listás rendszerbe csatornázza be, és a kisebbségeket politikailag képviselni hivatott jelölőszervek (pártok) részesülnek speciális szabályozásban, mely leginkább a bejutási küszöb alóli mentesség vagy még ennél is kedvezőbb küszöb megállapításában ölt testet, akár adott választási rendszeren belül kisebbségeként differenciáltan különböző értékekben is.

A másik altípus a pártlistába integráló rendszer, melynek fő jellemzője, hogy nem a kisebbségi jellegű jelölőszervezet (párt) részesül speciális, kedvezőbb szabályozásban, hanem a politikai pártok felé állít a jogalkotó speciális szabályokat, mely a lista összetételét érinti. Az ilyen rendszerek a „mainstream” politikai pártok felé csatornázzák be a kisebbségi választókat.

Másképp úgy is megfogalmazhatjuk az általunk felvázolt elhatárolást, mint a speciális szabályozással érintettek körére vonatkozó elhatárolást, tekintettel arra, hogy a kiemelő rendszerek esetén a főszabály, hogy a kisebbségi választókat érintik a speciális szabályok, tehát az aktív választójog irányából közelíti meg a kérdést a jogalkotó. Az integratív rendszerek esetén, a kisebbségi választókat, illetve az ő szavazataikat a választás általános medrébe csatornázzák be, itt a választójog másik, azaz a passzív oldaláról közelíti meg a kérdést a jogalkotó, és a választhatókat (jelölőszervezetek, illetve a listán szereplő jelöltek) részesíti speciális szabályozásban. Ezen elhatárolás tulajdonképpen nézőpontbeli, hozzáállásbeli különbséget is mutat. A kiemelő rendszer azt tekinti elsődlegesnek, hogy a képviselőt megválasztók köre rendelkezzen a kisebbség ismérvével, és ezáltal a képviselő a kisebbségi választók felhatalmazása okán nyerjen mandátumot. Az integratív rendszer a választhatókat kíséri elsősorban figyelemmel, és arra összpontosít, hogy a kisebbségi ismérvvel rendelkező jelöltek-jelölőszervek juthassanak mandátumhoz, azaz a mandátumot szerző rendelkezzen kisebbségi tulajdonsággal függetlenül attól, hogy a mandátumát milyen szavazói körnek köszönheti.

Konklúzió

Az egyes országok választójogának összehasonlító vizsgálata és a fenti elhatárolási elvek alapján szerint az alábbi speciális kisebbségekre vonatkozó választójogi szabályozásokat különítjük el:

  1. Közvetlen választójogon kívüli megoldások
  2. Közvetlen választójogon belüli megoldások
  • kiemelő (aktív) rendszerek
    • területi alapú (de facto) kiemelő rendszer
    • személyi alapú (de iure) kiemelő rendszer
  • integráló (passzív) rendszerek
    • listás rendszerbe integráló rendszer
    • pártlistába integráló rendszer

Az általunk vázolt elhatárolás egyedi jellegét és megkülönböztethetőségét támasztja alá más elhatárolásokhoz, például a garantált mandátum kontra kedvezményes mandátum elhatároláshoz képest, hogy – mint azt az alábbi összehasonlító jogi vizsgálat is bemutatja majd – hasonlóan az általános választójogi dogmatikában megismert többségi-egyéni és arányos-listás pártokhoz, a kiemelő rendszerek is többnyire garantált mandátumot biztosítanak, míg az integratív rendszerek többnyire kedvezményest, ugyanakkor mindez – ahogy az az általános választójogi dogmatikából hozott példánál is fennáll – nem törvényszerűség, tekintettel arra, hogy más az elhatárolás alapja, mint a garantált-kedvezményes elhatárolásé. Egy kiemelő rendszer is biztosíthat „csupán” kedvezményes mandátumot például Hazánk esetében, míg integratív rendszer is biztosíthat garantált mandátumot, például ilyet láthatunk Szingapúrban.

Szintén az általunk körülírt elhatárolási szempont más eddigi elhatárolásoktól való függetlenségét és újszerűségét szemlélteti az is, hogy rendszerint a kiemelő rendszerek egyéni szavazással párosulnak, azaz egyéni jelöltekre adhatják voksaikat a kisebbségi szavazók (mint például Tajvanon, Új-Zélandon vagy Szlovéniában), de kiemelő rendszer is lehet listás, azaz itt is szavazhatnak listákra a kisebbségi választók, példa erre éppen hazánk szabályozása.

Az integratív rendszerek ugyan a listás szavazáshoz kötődnek, de eredményét tekintve ezek között is fedezhetünk fel adott esetben olyan jegyeket, melyek mégis az egyéni szavazáshoz hasonlíthatók. Példa erre Koszovó, ahol egyes kisebbségek számára a listás választási rendszerben egy garantált mandátumot biztosít a jogalkotó, és az adott kisebbségi jelölőszervezetek bár listát indítanak, ezen egy mandátumért versengenek, ráadásul a listák nyíltak, azaz a listákon belül a választó egy további szavazatot is leadhat az általa preferált jelöltre, így lényegében a többségi, azaz legtöbb szavazatot kapó listára szavazóknak a többsége választja meg egyénre szavazva a győztes listán belül a kisebbségi mandátumban részesülő jelöltet.

Bibliográfia

Cservák Csaba: Kormányzati és választási rendszer (avagy demokratikus hatalomgyakorlás komplex rendszere nemzetközi kitekintésben), PhD értekezés, 2010.

Cservák Csaba: Választási és kormányzati rendszerek összefüggései, Jogelméleti Szemle, 2007/2.

Cservák Csaba: Választási rendszerünk a jogösszehasonlítás és a reformlehetőségek tükrében, Jogelméleti Szemle, 2001/3.

Kovács Péter: A kisebbségek parlamenti képviselete – nemzetközi kitekintésben, Kisebbségkutatás, 2014/1.

M. Balázs Ágnes: Plurális választójog és nemzetiségek tegnap és ma, PhD-értekezés, 2021.

Móré Sándor: Nemzetiségek a mai Magyarországon – politikai képviseletük, érdekképviseletük és jogvédelmük, Budapest, Gondolat Kiadó, 2020.

Pap András László: Identitás és reprezentáció. Az etnikai hovatartozás meghatározásától a politikai képviseletig, Budapest, MTA Kisebbségkutató Intézet – Gondolat Kiadó, 2007.

Reynolds, Andrew: Reserved Seats in National Legislatures: A Research Note. Legislative Studies Quarterly, vol. 30, 2005/2.

Szabó Zsolt: A parlamenti ellenőrzés fogalma és eszközei, Közjogi Szemle 2010/3.

Szabó Zsolt: Constitution and Government at the Western Balkans Berlin, Németország, Berliner Wissenschafts-Verlag 2023.

Szabó Zsolt: Lehet-e az Alkotmánybíróságból „házszabály-bíróság”?, Közjogi Szemle 2017/4.

Várfalvi Attila: Nemzetiségek és parlament, Szakdolgozat, Budapest, Országgyűlési Könyvtár, 1998.

Hivatkozások

  1. Ezek összefüggéseit lásd részletesen Cservák Csaba: Választási és kormányzati rendszerek összefüggései, Jogelméleti Szemle, 2007/2.
  2. A parlament ellenőrző szerepéről a hatalomgyakorlással összefüggésben lásd részletesen Szabó Zsolt: A parlamenti ellenőrzés fogalma és eszközei. Közjogi Szemle 2010/3, 54–63.
  3. Az Alkotmánybíróság Országgyűlést érintő döntéseiről lásd részletesen Szabó Zsolt: Lehet-e az Alkotmánybíróságból „házszabály-bíróság”?, Közjogi Szemle 2017/4, 55–61.
  4. Reynolds, Andrew: Reserved Seats in National Legislatures: A Research Note. Legislative Studies Quarterly, vol. 30, 2005/2, 301–310. JSTOR, www.jstor.org/stable/3598674. (Letöltés: 2023. május 1.)
  5. M. Balázs Ágnes: Plurális választójog és nemzetiségek tegnap és ma. PhD-értekezés, 2021, 168–170.
  6. Lásd Pap András László: Identitás és reprezentáció. Az etnikai hovatartozás meghatározásától a politikai képviseletig, Budapest, MTA Kisebbségkutató Intézet – Gondolat Kiadó, 2007. 171–172.
  7. Várfalvi Attila: Nemzetiségek és parlament, Szakdolgozat, Budapest, Országgyűlési Könyvtár, 1998. 4.3 alfejezet – hivatkozza Pap (2007) i. h. 188.
  8. Kovács Péter: A kisebbségek parlamenti képviselete – nemzetközi kitekintésben. Kisebbségkutatás, 2014/1, 23–27.
  9. Lásd Móré Sándor: Nemzetiségek a mai Magyarországon – politikai képviseletük, érdekképviseletük és jogvédelmük, Budapest Gondolat Kiadó, 2020. 57–59.
  10. A garantált mandátumok vonatkozásában megemlítendő, hogy bizonyos esetben akár a törvényhozás teljes mandátumeloszlását az etnikai viszonyok határozhatják meg főszabályként, azaz a választójogban nem speciális szabályként jelenik meg a kisebbségekre vonatkozó szabályozás, hanem mintegy fő rendezőelvként. Erre példaként szolgál Bosznia-Hercegovina választójoga, melyről lásd részletesebben: Szabó Zsolt: Constitution and Government at the Western Balkans Berlin, Németország, Berliner Wissenschafts-Verlag 2023, 51–58.
  11. A választási rendszerek általános dogmatikájáról lásd részletesen Cservák Csaba: Választási rendszerünk a jogösszehasonlítás és a reformlehetőségek tükrében, Jogelméleti Szemle, 2001/3.
  12. Cservák Csaba: Kormányzati és választási rendszer (avagy demokratikus hatalomgyakorlás komplex rendszere nemzetközi kitekintésben), PhD értekezés, 2010, 95.
  13. Lásd: 1990. évi XVII. törvény
  14. A „kiemelő” megjelölés, mint jelzőválasztás magyarázata: azért döntöttünk a kiemelő jelző mellett, mert ezzel a rendszer kisebbségek szempontjából pozitív voltát kívántuk kihangsúlyozni. Az „elkülönítő” megjelölést nem tartottuk szerencsésnek az esetleges negatív felhangok és asszociáció – elkülönítés-szegregáció – okán. Ezért a félreértések elkerülése érdekében döntöttünk a „kiemelő” jelző mellett, melyben az emelés véleményünk szerint a pozitív jelleget és a kisebbség közügyekben való részvételi lehetőségének emelését is hangsúlyozza. A kisebbségi választók elkülönítése egyébként szolgálhat elítélendő célokat, kirekeszthet is, erre van is történelmi példa, elegendő akár a maorikra vonatkozó új-zélandi választójog fejlődését ismerni, vagy a dél-afrikai apartheid rendszert is felhozhatjuk. Álláspontunk szerint két lényeges feltételnek kell teljesülnie ahhoz, hogy egy pozitív, kisebbséget segítő kiemelő rendszer ne negatív, a kisebbséget kirekesztő-elkülönítő megoldás legyen. Az egyik feltétel, hogy a kisebbség számára legyen lehetőség a többségi társadalommal együtt részt venni a választásokban, és a kisebbségi választó döntése legyen az, hogy esetleg a speciális szabályok alapján kíván szavazni, vagy megmérettetni a választásokon. A másik feltétel, hogy a speciális választójogi szabályozás alapján szerezhető mandátumok száma az általános rendszerben szerezhető mandátumok számához képest előnyt-kedvezményt és ne hátrányt jelentsen a kisebbség számára, a kisebbség számarányát és területi elhelyezkedését figyelembe véve. Könnyen belátható, hogy egy olyan kisebbség számára, mely mondjuk az össznépesség 30%-át képezi, nem igazán jelent kedvezményes-előnyös szabályozást, ha például egy 100 mandátumos törvényhozásban az egész kisebbség egyetlen személyi alapú választókörzetben megválasztható mandátumhoz juthat.